Los factores referidos al objeto de la convocatoria

Desde California (USA).- En el afán de garantizar una evaluación objetiva el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado está corrigiendo las bases de algunos procesos de selección negándoles a las entidades que los convocan la posibilidad de evaluar el contenido de determinados documentos que forman parte fundamental de la propuesta técnica que deben presentar los postores que participan en los procesos de selección para la contratación de servicios de consultoría de obras.

De conformidad con el segundo párrafo del artículo 43° del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobado mediante Decreto Supremo N° 184-2008-EF, en efecto, el Comité Especial determina los factores de evaluación técnicos a ser utilizados, “los que deberán ser objetivos y congruentes con el objeto de la convocatoria, debiendo sujetarse a criterios de razonabilidad y proporcionalidad.”

El señalado precepto debe enmarcarse, sin embargo, dentro de lo dispuesto en el inciso a) del artículo 26° de la propia Ley de Contrataciones del Estado, promulgada mediante Decreto Legislativo N° 1017, que exige que las bases de todo proceso de selección contengan “mecanismos que fomenten la mayor concurrencia y participación de postores en función al objeto del proceso” para, en ese contexto, perseguir “la obtención de la propuesta técnica y económica más favorable” que es finalmente el objetivo central de la contratación pública.

El propósito de considerar factores objetivos y congruentes con el objeto de la convocatoria, en materia de consultoría de obras, supone necesariamente la evaluación de documentos que, una vez adjudicada la buena pro y suscrito el contrato, pasan a formar parte de éste como anexos y sirven para hacer el indispensable seguimiento y control del servicio, razón por la que deben engarzar perfectamente con la propuesta y guardar armonía entre ellos a efectos de que toda la prestación se desarrolle en la forma prevista en los términos de referencia.

El artículo 46° del Reglamento actual, modificado por el Decreto Supremo N° 138-2012-EF, relativo a los factores de evaluación para la contratación de servicios de consultoría, empero, ha reubicado a los factores referidos al objeto de la convocatoria, retirándolos del inciso d) del acápite 1, pasándolos al acápite 2 y manteniendo el factor referido a las mejoras a las condiciones previstas, materia del inciso c).

Es verdad que este último factor, referido a las mejoras a las condiciones previstas en las bases, comprende a aquellos vinculados al conocimiento del proyecto e identificación de facilidades, dificultades y propuestas de solución; al enriquecimiento de los términos de referencia, de la metodología y plan para ejecutar el servicio así como de la programación prevista, en tanto que los otros factores se circunscriben a la infraestructura con que se cuenta y se pone al servicio del trabajo, al equipamiento y a los recursos disponibles, entre otros conceptos, que oportunamente el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado estandarizó a través de la Directiva N° 002-2007-CONSUCODE/PRE aprobada mediante Resolución N° 005-2007-CONSUCODE/PRE del 5 de enero de 2007, cuya copia se acompaña.

En la señalada Directiva se reconoce que las bases deben especificar los factores, puntajes y criterios de evaluación que “se considerarán para determinar la mejor propuesta”, se recuerda asimismo que “para la contratación de servicios de consultoría, las Bases deberán considerar factores de evaluación referidos al postor, al personal propuesto y al objeto de la convocatoria”, entre los que la normativa de entonces también hacía referencia a “mejoras, equipamiento, infraestructura y otros…”

“Para el caso específico de la contratación de servicios de consultoría de obras”, según la misma Directiva, “resulta indispensable a efectos de determinar cuál es la propuesta más favorable, evaluar y calificar, con sujeción a los criterios de razonabilidad, racionalidad y proporcionalidad, el conocimiento del proyecto y la identificación de dificultades y facilidades, la descripción de la metodología y el plan de trabajo, las propuestas de mejora, el organigrama y organización propuesta, la capacitación y transferencia tecnológica que se ofrece, así como los recursos que se pondrán a disposición del servicio.” Si no se evalúa y califica estos factores se corre el riesgo de volver a esos empates masivos de lamentables consecuencias en el pasado que terminaban degradando los procesos y facilitaban su adjudicación a favor de los postores menos calificados que se valían de diversas argucias para presentar varias propuestas con distintas razones sociales sin tener que preparar ningún documento especial que pueda dar una idea de sus competencias para el desarrollo del servicio.

El documento reconoce, por eso, que “la evaluación de tales factores debe hacerse objetivamente, asignando puntajes específicos a cada postor por cada factor, con un margen suficiente que permita diferenciar nítidamente unas propuestas de otras, lo que permitirá la selección de la propuesta más favorable, con observancia del principio de transparencia.”

La Directiva misma, en sus disposiciones especiales, lista los factores referidos al objeto de la convocatoria que deben incluirse en las bases de los procesos de selección para la contratación de servicios de consultoría de obras, que difieren de aquellos otros que se convocan para la contratación de servicios de consultoría en general a los que también se refiere el artículo 46° del Reglamento que por eso mismo no entra a este detalle.

El documento igualmente incorpora la forma de calificar que engarza perfectamente con la exigencia de una evaluación objetiva identificando cómo asignar el puntaje máximo en cada caso y señalando que “el Comité Especial deberá establecer rangos menores de calificación, atendiendo al grado de cumplimiento de los criterios mencionados.”

La Directiva indicaba que “las Bases de los procesos de selección para la contratación de servicios de consultoría de obras otorgarán, como mínimo, treinta (30) puntos a los factores referidos al objeto de la convocatoria.” Es la única disposición que actualmente no puede reproducirse porque la reglamentación vigente sólo admite una calificación de hasta veinte puntos para el caso de las mejoras a las condiciones previstas en las Bases, que, sin embargo, deberían destinarse íntegramente para estos efectos pues de lo contrario resultaría imposible seleccionar la mejor propuesta.

El OSCE debería revisar la Directiva N° 002-2007-CONSUCODE/PRE a fin de proceder a su actualización y de dictar, entre tanto, las otras medidas a efectos de permitir que las entidades puedan seleccionar mejor a sus consultores de obras en beneficio del país y de su desarrollo.

La Directiva en referencia, aprobada mediante Resolución N° 005-2007-CONSUCODE/PRE de fecha 5 de enero del 2007, consideraba los siguientes factores:

a) Conocimiento del proyecto e identificación de facilidades, dificultades y propuestas de solución: con cargo a otorgarle el máximo puntaje al postor que, por comparación, demostraba mayor conocimiento de estudios e investigaciones previas, identifique las facilidades y dificultades en el desarrollo del servicio y proponga medidas de solución.

Ese mayor conocimiento se podía adquirir visitando la zona de trabajo, estudiando y revisando la documentación del respectivo expediente y analizando los estudios previos elaborados por otros postores. Es frecuente que un consultor pueda dominar un proyecto incluso con mayor detalle de aquel otro que eventualmente puede haber realizado algunos estudios sobre el particular, pues los adelantos de la tecnología ponen al alcance de quien lo desee toda la información necesaria para el efecto.

b) Enriquecimiento de términos de referencia: con cargo a otorgarle el máximo puntaje al postor que realice aportes, mejoras, sugerencias y/o críticas a los términos de referencia consignados en las bases. La idea es premiar la contribución que pueda hacerse como consecuencia de los estudios que se han realizado y de las visitas que se han hecho en beneficio del trabajo.

c) Descripción de la metodología y plan para ejecutar el servicio: con cargo a otorgarle el máximo puntaje al postor que presente una metodología de trabajo que incluya los procedimientos a emplear y los sistemas de aseguramiento de calidad y de seguridad. Para ello, las bases debían precisar el contenido mínimo del Plan de Trabajo, a efectos de puntuar sólo aquellos aspectos superiores o adicionales a los que hubieran sido exigidos por la entidad.

Naturalmente el Plan de Trabajo debe guardar armonía con lo que la entidad pretende de su consultor y en ese esfuerzo valorará con una mejor calificación a aquel que presente uno orgánico y completo por oposición a aquellos otros que evidencien vacíos o deficiencias de mayor o menor impacto en el desarrollo de la prestación.

d) Programación de la prestación del servicio: con cargo a otorgarle el máximo puntaje al postor que presente una programación secuencial de todas las actividades, incluyendo los hitos de entrega, así como una programación de utilización de personal y equipos para todas las fases del servicio.

Si esa programación no es consistente con el desarrollo de las tareas propias del servicio las deficiencias se reflejarán en el trabajo y redundarán en perjuicio de una buena prestación. De ahí su importancia.

e) Equipamiento, infraestructura, recursos y software: con cargo a otorgarle el máximo puntaje al postor que oferte equipos, software y/o vehículos a disposición del servicio, distintos o adicionales a aquellos que hubieran sido exigidos en las bases. En este caso, debía incluirse en las bases una relación referencial de lo que podría ser ofertado en este rubro, congruente con el objeto de convocatoria.

Adicionalmente, cuando las características o envergadura del servicio lo ameriten, se podía evaluar y otorgar puntaje a la propuesta de capacitación y/o transferencia de conocimientos al personal de la entidad. El Comité Especial, por su parte, debía establecer rangos menores de calificación, atendiendo al grado de cumplimiento de los mencionados criterios, considerando que las bases de los procesos de selección para la contratación de servicios de consultoría de obras debían otorgar, como mínimo, la puntuación señalada a los factores referidos a la convocatoria.

Correspondía a cada miembro del Comité Especial evaluar las propuestas técnicas en lo que respecta a los factores referidos al objeto de la convocatoria, de modo que el puntaje del postor en este rubro sea el promedio ponderado de las calificaciones individuales otorgadas por cada uno. La evaluación del Comité Especial no podía sustentarse en la mayor o menor extensión de las propuestas, debiendo establecerse en las bases la extensión máxima de los informes o documentos que se presenten para acreditar el factor.