DE LUNES A LUNES
Escribe: Ricardo Gandolfo Cortés
La Ley de Consultoría 23554 fue promulgada el 29
de diciembre de 1982 pero no pudo entrar en vigencia hasta 1987, año en que se
aprobó su Reglamento, a través del Decreto Supremo 208-87-EF. Tuvo vida hasta
que empezó a operar la Ley 26850 en 1998.
El artículo 9 de la Ley de Consultoría disponía
taxativamente que “para la selección de servicios de consultoría se realizarán
Concursos Públicos de Méritos basados en las calificaciones técnicas de los
participantes.” Previamente, el artículo 2 había definido como servicios de
consultoría, a “la actividad desarrollada por profesionales de todas las
especialidades con estudios superiores, debidamente inscritos en los colegios
respectivos, en la realización de investigaciones, estudios, diseños,
supervisiones y asesorías relacionadas directa o indirectamente con el
desarrollo.”
¿Cómo eran esos concursos? Muy simples. Bueno,
simples comparados con los de ahora. Según el artículo 44 del Reglamento
General de las Actividades de Consultoría (REGAC) –cuya última versión tuve el
honor de revisar y corregir–, el acto de presentación de propuestas comenzaba a
la hora indicada en la convocatoria, en la que, dicho sea de paso, se señalaba
el presupuesto base con que contaba la entidad para financiar el servicio que
requería y que sólo servía para fines informativos. No tenía ninguna incidencia
en la calificación ni en la adjudicación del concurso porque, por lo demás, no
se evaluaba la oferta económica de los postores.
El presidente de la Comisión de Recepción llamaba
a los postores en el orden en el que habían adquirido en expediente técnico.
Las propuestas debían estar suscritas por el postor y eran presentadas por éste
o por la persona designada mediante carta poder simple. Una vez transcurridos
30 minutos de haberse iniciado el acto ya no se aceptaba a ningún nuevo postor
ni a ninguna nueva propuesta. Acto
seguido se procedía a la apertura del primer sobre de los tres que cada postor
había presentado, limitándose la comisión a verificar su contenido. Si faltaba
algún documento, se le devolvían al postor sus tres sobres y se tenía por no
presentada la propuesta.
A continuación se procedía a la apertura del
segundo sobre que contenía la propuesta técnica. El notario pasaba una cinta
por el orificio que para tal efecto debía tener el sobre en el margen superior izquierdo
de cada volumen y a lacrar la cinta para impedir la adición o reemplazo de
alguna página. Adicionalmente a ello, un ejemplar de cada propuesta quedaba en
custodia y en poder del mismo notario hasta 8 días calendario después de
publicada el orden de méritos. Este ejemplar podía ser usado, en presencia del notario
por los miembros de la Comisión, por los postores o por el Consejo Nacional
Superior de Consultoría, máxima instancia administrativa de entonces, y
prevalecía respecto de los demás en caso de alguna duda sobre su contenido. La
elección del ejemplar de cada postor que quedaba en poder del notario la
efectuaba uno de los demás postores. En la actualidad no existe ningún
procedimiento que pueda ofrecer alguna garantía para evitar la sustracción de
documentos de las propuestas. Esta mecánica de dejar en custodia del notario un
ejemplar de cada propuesta es altamente recomendable y debería reponerse.
Los sobres con las propuestas económicas eran
colocados por el notario en otro sobre que era lacrado y firmado por los
miembros de la Comisión y por los postores que querían hacerlo. Este otro sobre
era conservado por el notario hasta el acto público en que se hacía conocer el
resultado del orden de méritos y se abría el sobre del ganador. Se conservaban
en sobre cerrado con las mismas formalidades, los sobres de los siguientes
postores que habían obtenido el puntaje mínimo establecido en las Bases,
devolviéndose los sobres a los postores que no lo habían alcanzado.
Concluido el proceso de recepción, el notario
dejaba constancia de lo actuado levantando un acta en la que los postores podían
efectuar las observaciones que consideraban pertinentes, las que sólo tenían
valor si es que quien las formulaba, firmaba también el acta.
Los sobres, de conformidad con el artículo 50, a
excepción de los que contenían las propuestas económicas eran entregados a la
Comisión respectiva, que podía ser otra distinta de la de recepción, para su
revisión. Esta nueva comisión –que también podía ser la misma– examinaba cuidadosamente
los documentos presentados en el primer sobre, verificando si cumplían con los
requisitos establecidos en las bases y en los dispositivos legales aplicables. Si
todo estaba correcto, notificaba la conformidad de este primer sobre. Si
encontraba alguna imperfección, notificaba la descalificación del respectivo
postor devolviéndole su primer y su segundo sobre porque el tercero, como queda
dicho, permanecía en poder del notario y sólo se devolvía después de la
apertura del tercer sobre del postor que había ocupado el primer lugar en el
orden de méritos.
El Reglamento preveía, en resguardo de la
seguridad jurídica, que no podía ser descalificado el postor al que se le
emitía la conformidad del primer sobre aún en el caso de que en una instancia
posterior se encontrase otras imperfecciones.
Terminada la revisión del primer sobre se pasaba
a la evaluación de las propuestas técnicas que formaban parte del segundo
sobre, para cuyo efecto la Comisión revisora debía tener en consideración
factores referidos al consultor, al personal asignado al servicio y al servicio
materia del concurso. Entre los primeros se calificaba el tiempo en la
actividad y el tiempo en la especialidad, que no es lo mismo; los trabajos en
la especialidad y trabajos similares; la infraestructura, recursos,
organización y relación de personal técnico del consultor con más de dos años
de antigüedad de trabajo; relación de personal administrativo; relación de
personal técnico de la especialidad e información sobre sanciones impuestas por
el CONASUCO.
Entre los factores referidos al personal asignado
al servicio, se evaluaban sus conocimientos, los estudios realizados, títulos
obtenidos, idiomas, publicaciones y labor docente; y experiencia, en la
profesión, en cargos desempeñados y en trabajos realizados. Finalmente en lo
que respecta a los factores referidos al servicio materia del concurso –hoy
denominados factores referidos al objeto de la convocatoria– se calificaba el
currículum de cada profesional, la descripción detallada del servicio ofrecido
por el consultor de acuerdo a la interpretación que hacía del expediente
técnico; enfoque y concepción del proyecto; comentarios, sugerencias y/o
aportes a los términos de referencia; plan de trabajo propuesto; organización
propuesta para el desarrollo del servicio; programación de la prestación y
recursos a ser utilizados.
El mismo Reglamento admitía que la evaluación de
estos últimos factores se hacía con “el objeto de apreciar la bondad de la
propuesta de servicios y poder asignar los puntajes correspondientes que
permitan establecer el Orden de Méritos.” Por si ello fuera poco a estos
factores se les reservaba una puntuación mayor en términos generales que la que
se asignaba para el personal o para el consultor, evidentemente porque son los
que marcan la diferencia entre una propuesta y otra.
Cada miembro de la Comisión de Evaluación en
forma independiente asignaba los puntajes de acuerdo a los rangos establecidos,
el presidente sacaba el promedio aritmético correspondiente a cada postor y
elaboraba el orden de méritos. Se declaraban aptos a aquellos postores que
alcanzaban un mínimo de 60 puntos sobre 100 posibles. En caso de empate, lo que
era bastante improbable, el orden de méritos se definía por sorteo en presencia
de los involucrados. El orden de méritos de los postores aptos se publicaba en
el diario oficial y en otro elegido entre aquellos que tenían mayor circulación
nacional.
Acto seguido se tomaba conocimiento del contenido
del tercer sobre pero únicamente del postor que había ocupado el primer lugar
en el orden de méritos, en su presencia. Esta quizás sea una de las mayores
virtudes de este régimen que estuvo vigente una década, desde fines de los
ochentas hasta fines de los noventas. El precio de cada postor no tenía ninguna
influencia en la determinación del ganador. Como sucede hasta ahora en
determinados procesos regulados por el Banco Mundial o por el Banco
Interamericano de Desarrollo. Básicamente en aquellos en los que lo que importa
es la calidad del servicio, en los que el Estado no quiere perder tiempo con
adjudicaciones temerarias que le terminan retrasando su programa de inversiones.
La propuesta económica era analizada por la
Comisión en cuanto a sus alcances y su compatibilidad con los términos
expuestos en la propuesta técnica. Tenía evidentemente que verificarse que
ambos documentos sean complementarios y guarden perfecta armonía. Efectuado ese
análisis, se iniciaba la negociación que no tenía otro objeto que ultimar los
detalles que pudieran haber quedado pendientes o que hubieren sido detectados a
última hora. Sólo en el caso de que la propuesta económica del postor ganador estuviese
por encima del presupuesto base y no aceptare reducirla, se daba por terminada
la negociación con este postor y se invitaba a aquel que ocupó el segundo lugar
y se procedía del mismo modo. De no haber acuerdo con el segundo, se invitaba
al tercero y así sucesivamente, destacándose que no podía reiniciarse la
negociación con un postor con el que no se había llegado a acuerdo así como
tampoco cerrar el contrato por un monto superior al que se les había negado a
los postores con los que se había negociado previamente.
En cuanto se llegaba a acuerdo se procedía a la
redacción y suscripción del contrato. Había menos descontentos y menos
impugnaciones. No como ahora que todo se cuestiona, todo se critica, todo se
apela. Como si el negocio del Estado estuviese en los litigios y no en la
ejecución de sus proyectos e inversiones.