A PROPÓSITO DE LOS CONVENIOS GOBIERNO A GOBIERNO
DE LUNES A LUNES
Hace unos días se
difundió un informe de auditoría de la Contraloría General de la República que
reportaba que treinta y dos proyectos de infraestructura contratados bajo la
modalidad de Gobierno a Gobierno registraron fuertes incrementos en sus costos
y extensos retrasos en su ejecución. Todos ellos estaban destinados a la
reposición y prevención de daños ocasionados por el Fenómeno El Niño Costero
que al 31 de diciembre del 2025 no alcanzaron los niveles de economía y
eficacia previstos en los contratos NEC que se suscribieron para esos efectos
en los últimos cinco años. Terminaron demandando una inversión de 2,020
millones de soles pese a que el monto inicial ascendía a 843 millones de soles.
La historia es conocida. Durante los últimos años, los contratos
Gobierno a Gobierno fueron presentados en el Perú como la gran solución frente
a los problemas históricos de la contratación pública. La explicación parecía
sencilla. El Estado peruano no podía ejecutar grandes proyectos porque su
sistema de contratación era lento, burocrático y plagado de controversias. A
fuerza de repetir la sentencia, ella adquirió una verosimilitud que en realidad
no tenía. La respuesta a esa narrativa perversa, entonces, consistió en acudir
a gobiernos extranjeros con alguna supuesta experiencia internacional,
incorporar oficinas de gestión de proyectos (PMO), utilizar contratos modernos
como los NEC y replicar modelos que habían demostrado o quisieron hacer creer
que habían demostrado resultados exitosos en otros países. La promesa fue
ambiciosa. Se ofrecían obras más rápidas, mejor administradas, con menores
riesgos de corrupción y con una gestión más profesional.
Al final se comprobó que solo aquí se mantenían estos modelos casi colonialistas
que llegaron al extremo de marginar por completo a las empresas y a los
profesionales peruanos de todo proyecto medianamente importante, ignorando que
prácticamente toda la infraestructura nacional había sido diseñada, construida
y supervisada por los peruanos. En algunas iniciativas se convocaba a
profesionales y firmas nacionales para que se desempeñen como subcontratistas de
tercera línea o para que se enrolen como parte del personal de tropa de las
compañías foráneas, con remuneraciones por cierto que muy por debajo de las que
cobraban ellas mismas por sus propios profesionales.
Los resultados conocidos recientemente obligaron a revisar seriamente
esa narrativa de que lo de fuera era mucho mejor. El informe de la Contraloría
sobre nada menos que treinta y dos obras ejecutadas bajo esquemas de Gobierno a
Gobierno, como queda dicho, revela incrementos significativos y alarmantes de
costos y plazos. Obras que fueron presentadas como una alternativa superior
terminaron enfrentando uno de los problemas más recurrentes de la
infraestructura pública peruana pero de la peor manera posible. Los proyectos costaron
mucho más y demoraron mucho más de lo que hubieran costado y demorado con las
normas nacionales. La conclusión que surge es inevitable. Los contratos
Gobierno a Gobierno no cumplieron la promesa con la que fueron introducidos.
El principal problema del modelo G2G fue partir de un diagnóstico
incompleto. Se asumió que la supuesta deficiencia de la contratación pública
peruana era principalmente un problema de reglas. Por ello, se buscó reemplazar
las normas nacionales por normas internacionales. Pero la experiencia se
encargó de poner en evidencia que el problema nunca fue ese. El verdadero
problema estuvo —y continúa estando— en la capacidad del Estado para planificar
adecuadamente sus inversiones, para elaborar estudios técnicos confiables con
presupuestos adecuados, para definir correctamente sus necesidades, para administrar
riesgos, para tomar decisiones oportunas y para gestionar contratos complejos.
Un contrato puede ordenar la relación entre las partes, distribuir
riesgos y establecer mecanismos de solución de controversias. Pero no puede
corregir un proyecto mal diseñado por causas diversas, un expediente insuficiente
por falta de recursos o una decisión pública equivocada. Se cambió el
instrumento, pero no se transformó la organización que debía utilizarlo ni se
habilitaron partidas para alcanzar mejores resultados. El Perú importó una
metodología sofisticada, pero mantuvo las mismas debilidades institucionales.
Una de las principales justificaciones de los G2G fue la utilización de
contratos NEC (New Engineering Contract), especialmente en proyectos considerados
estratégicos. Los contratos NEC tienen virtudes reconocidas. Promueven una
gestión colaborativa, incentivan la comunicación temprana entre las partes y
buscan administrar los riesgos antes de que se conviertan en controversias. Pero
existe una diferencia fundamental entre administrar riesgos y eliminar riesgos.
Los contratos NEC no hacen desaparecer la falta de estudios completos, las
modificaciones de diseño, las deficiencias de planificación, las decisiones
tardías, las interferencias no previstas ni la falta de coordinación
institucional. Tampoco pueden ignorar que, por más buen diseño que haya, las
obras a menudo reclaman ajustes que solo se advierten en el momento de la
construcción y que son indispensables para adaptar el proyecto a la realidad. Y
los operadores deben estar en condiciones de adaptarse a esas modificaciones.
Pretender que un contrato moderno adivine situaciones que solo se
presentan durante la ejecución de los proyectos o que evite los problemas de
una mala gestión es imposible. La herramienta puede ser mejor. Pero el resultado
dependerá de quién la utiliza y de la configuración de los terrenos sobre los
que se construye.
Otro aspecto que merece reflexión es que los G2G generaron una
estructura paralela de gestión. El Estado peruano contrató gobiernos
extranjeros, PMO, consultores internacionales y equipos especializados para
suplir sus presuntas limitaciones que solo los interesados se preocuparon de
imaginar. El problema es que esta solución puede producir un efecto contradictorio.
En lugar de fortalecer las capacidades permanentes del Estado, se crea una
dependencia de estructuras temporales al margen de los procedimientos
habituales. Se construyen eficiencias, con frecuencia imaginarias, alrededor de
determinados proyectos, pero cuando estos terminan, las instituciones
nacionales no necesariamente quedan fortalecidas. Deben volver a sus
procedimientos habituales que no por ser habituales son necesariamente
deficientes.
Las supuestas eficiencias se levantan alrededor de disposiciones que no
se observan y de controles que no se efectúan. Pese a todas esas facilidades
que no tienen los funcionarios que deben cumplir las normas de la Contraloría
General de la República y los procedimientos previstos en la Ley General de
Contrataciones Públicas, los modelos G2G han repetido e incrementado las
deficiencias que iban a subsanar. Con todo a su favor no marcaron la
diferencia, agravaron los problemas de siempre.
Después de cada G2G el Estado peruano no queda lamentablemente mejor
preparado para ejecutar sus siguientes proyectos. Tiene que volver a buscar
otro mecanismo excepcional que lo libere de sus obligaciones normativas. No hay
ninguna reforma institucional. Lo que hay es una externalización temporal de
capacidades que se sustenta en la práctica de eludir controles y no aplicar
normas elementales.
Los G2G también introdujeron una complejidad adicional que es la
multiplicidad de actores involucrados. En un esquema tradicional, la relación
contractual puede ser más directa entre la entidad pública y el contratista. En
un G2G participan la entidad peruana, el gobierno extranjero, la PMO, los consultores
especializados, los contratistas principales y los subcontratistas.
Esta estructura multimodal puede aportar un mayor conocimiento, aunque
eso también es discutible, pero también puede dificultar la identificación de
responsabilidades cuando aparecen problemas. Cuando una obra aumenta
significativamente su costo o plazo, aparecen las preguntas de siempre. ¿Quién
tomó la decisión? ¿Quién tenía la información? ¿Quién asumió el riesgo? ¿Quién
responde frente al Estado? Un sistema moderno no debe limitarse a buscar
eficiencia. También debe garantizar trazabilidad y responsabilidad.
Los contratos Gobierno a Gobierno nacieron como una herramienta solo
para situaciones específicas. El problema aparece cuando una excepción empieza
a convertirse en la regla y se convierte en la respuesta habitual. Ello revela
una realidad preocupante. El Estado peruano parece haber aceptado el cuento de que
no puede ejecutar grandes proyectos con sus propias capacidades. En vez de
reformar profundamente sus instituciones, ha buscado soluciones externas. Primero
se pensó que el problema estaba en la ley. Luego, que estaba en los
procedimientos. Después, que la solución eran los contratos internacionales. Finalmente,
que la respuesta eran los acuerdos Gobierno a Gobierno. De mal en peor. Los
problemas esenciales permanecen. Las obras siguen enfrentando dificultades
porque la causa principal no está solamente en las reglas de contratación. Está
en la ausencia de una administración pública especializada en proyectos
complejos, segura de sí misma.
El aprendizaje que dejan los G2G, que ahora se han limitado para objetos
contractuales de alta complejidad en los que no haya oferta en el mercado
nacional, debería ser precisamente ese. El Perú no necesita seguir buscando el
contrato perfecto. Menos aún buscarlo afuera. Necesita construir un Estado
capaz de administrar cualquier contrato. Eso implica profesionalizar la gestión
de inversiones, fortalecer las unidades ejecutoras, mejorar la etapa de
planificación, formar especialistas en administración contractual, empoderarlos,
crear una carrera pública basada en capacidades técnicas, proteger al
funcionario que decide correctamente y sancionar al que actúa con negligencia. La
corrupción no se combate eliminando toda flexibilidad contractual. La
ineficiencia tampoco desaparece importando contratos extranjeros. La solución
pasa por construir instituciones capaces.
Los contratos Gobierno a Gobierno representaron una ilusión atractiva. La
idea de que los problemas históricos de la infraestructura peruana podían
resolverse incorporando una metodología extranjera se reveló falsa. La
evidencia demuestra que esa expectativa era excesiva. Los G2G pudieron ser
útiles como herramientas excepcionales, aunque subsistan incluso fundadas dudas
al respecto. No pueden reemplazar la capacidad permanente del Estado. El Perú
no fracasó porque no tuvo el contrato adecuado. Fracasó porque creyó que un
contrato podía hacer aquello que solo puede lograr una institución: planificar,
decidir y ejecutar correctamente. La verdadera reforma pendiente no está en
seguir importando modelos. Está en construir un Estado que adquiera y consolide
la capacidad de utilizar lo que tiene.
Ricardo Gandolfo Cortés
