DE LUNES A LUNES
El artículo
18 de la Ley de Contrataciones del Estado 30225 establece que las entidades
deben fijar lo que antes se conocía como presupuesto base para los distintos
procedimientos de selección que convoquen. La norma que está vigente desde este
año, sin embargo, lo denomina valor
estimado cuando se trate de la contratación de bienes y servicios y valor referencial para el caso de la
contratación de consultorías y ejecución de obras.
En honor a
la verdad, valor referencial es un
término que en breve cumplirá veinte años pues se incorporó a la legislación
nacional a través de la primera Ley de Contrataciones y Adquisiciones del
Estado 26850, cuyo proyecto tuve el alto honor de elaborar. El artículo 26 de
esta norma disponía más o menos lo mismo, aunque restringido a este valor que
era determinado sobre la base de los costos estimados por las dependencias
responsables de la entidad y era empleado para determinar el proceso de
selección que correspondía convocar y para asignar los recursos necesarios.
Ese término,
empero, se empleaba como sinónimo o equivalente al anterior presupuesto base, cuyo propio nombre lo
definía como un punto de partida, en el obvio entendido de que un presupuesto
es eso, un conjunto de supuestos previos que se ajustarán en el tiempo hasta
alcanzar su punto de inflexión o de ebullición, según como se vea. No por nada
la Real Academia Española refiere, de acuerdo a una de sus acepciones, que presupuesto es el “cómputo anticipado
del coste de una obra.”
¿Por qué los
presupuestos de las obras siempre se incrementan y casi nunca disminuyen? Es
una pregunta que con frecuencia se formula para cuestionar a contratistas y
funcionarios públicos a quienes se los presenta habitualmente coludidos con el
objeto de encarecer las prestaciones y de incurrir en malas prácticas y
perpetrar múltiples delitos en agravio del Estado y de la sociedad a fin de
esquilmar los fondos del tesoro.
Sin ánimo de
proteger a quienes incurren en tales ilícitos es preciso aclarar, en primer
lugar, que los presupuestos se elaboran de ordinario con partidas insuficientes
como para desarrollar todas las pruebas y análisis que se requieren para
alcanzar cierto grado de aproximación que permita emitir un dictamen más
certero. Es una deficiencia que los amplios conocimientos y el ingenio natural de
los ingenieros peruanos ha sabido compensar logrando estudios de gran nivel
técnico.
Es muy
importante, de otro lado, destacar que el proyectista cuida el bolsillo de su
cliente y en ese esfuerzo no dilapida sus recursos por ejemplo diseñando carreteras
más resistentes, con más concreto y más fierro del necesario, convencido de que
el aluvión que de todas maneras vendrá no tiene un curso predeterminado y por
consiguiente puede aparecer por cualquier trecho, con intensidad y fuerza
variable, de forma tal que cualquiera que sea el refuerzo empleado siempre se
llevará algunos tramos de la calzada. Por consiguiente, incrementar las
defensas por lo general no protege la vía de lo que pueda pasar encima de ella.
En tales
circunstancias lo más recomendable no es hacer más rígida la obra sino por el
contrario hacerla más flexible para evitar su quiebre y para que se amolde a lo
que deba soportar y en paralelo procurar que los servicios de ayuda y
reparación de caminos sean cada vez más rápidos a efectos de mitigar los daños
que las inclemencias de la naturaleza pueden ocasionar y de reparar las pistas
a la brevedad para devolverlas al tránsito eventualmente interrumpido por el
aluvión. En resumen, lo más probable es que se pueda reconstruir sobre la
marcha lo que la furia de la geografía destroza antes que impedir que ello
ocurra.
El
presupuesto se ajusta en el tiempo porque se le añaden los denominados adicionales que no son otra cosa que
aquellos trabajos que resultan indispensables para conseguir el objeto del
contrato pero que no estaban considerados en el expediente técnico. Esas obras
adicionales traen consigo sus propios presupuestos que se suman al de la obra
original para redondear su costo total, a tenor de lo preceptuado en el Anexo
del Reglamento aprobado mediante Decreto Supremo 350-2015-EF.
Esos
adicionales se generan, según el segundo párrafo del artículo 34.3 de la Ley,
por “deficiencias del expediente técnico o [por] situaciones imprevisibles
posteriores al perfeccionamiento del contrato”, texto con el que se alude
también a las omisiones de ese mismo expediente técnico y al caso fortuito o de
fuerza mayor como el que se produce como consecuencia del aluvión mencionado
para ilustrar comparativamente sus causas con los términos que la legislación
usaba hasta no hace mucho.
Hay que
tener presente, por otra parte, que los presupuestos se elevan más fácilmente
en obras viales y de irrigaciones, de túneles y de saneamiento, de agua potable
y alcantarillado, en suma, de tendido de redes, ductos y pistas. Tanto es así,
que el inciso 1 del artículo 14 del Reglamento expresamente prohíbe que se
contraten a suma alzada las obras viales y de saneamiento. ¿La razón? Muy
simple: Evitar que desborden su presupuesto en el entendido de que están
sujetas a los avatares de la naturaleza que los estudios no llegan a captar o a
adivinar. El impedimento quedó corto porque olvidó a las obras de irrigaciones
y de túneles diversos o subterráneas que deben superar interferencias y otras
sorpresas que les deparará a no dudar la ruta por la que discurren y su
caprichoso destino.
El análisis
del suelo, como se sabe, se hace a través de muestras que se toman haciendo perforaciones
cada cierto trecho y que se envían al laboratorio. Los resultados de esas
pruebas indican las características del terreno y su comportamiento y sirven
para extraer promedios por interpolación lineal y proyectar la composición del
tramo que va entre una toma y otra. Sólo en el momento de la ejecución se
comprueba lo acertado que puede haber estado el estudio. Es común, no obstante,
que entre una y otra muestra, en forma muy focalizada, aparezcan materiales de
naturaleza distinta que exijan tratamientos más especializados para combatirlos
y que terminen encareciendo la obra.
En otra
clase de obras no se presenta este fenómeno. En las edificaciones urbanas de
viviendas y de uso comercial, en la construcción de centrales hidroeléctricas o
electromecánicas y hasta en represas destinadas al almacenamiento de aguas. En
todas aquellas obras que se levantan sobre terrenos perfectamente delimitados
que pueden ser analizados en detalle sin tener que examinar promedios e
imaginar resultados es, desde luego, mucho menos difícil acertar en los diseños
al punto que llevar a la realidad lo proyectado en los planos puede ser menos
complicado que armar un rompecabezas, toda vez que hasta las piezas más
diminutas y los tornillos más pequeños están identificados en los estudios que
se convierten en muy prácticas guías para armar.
Esa es la
gran distinción que las normas en materia de obras deben recoger y no recogen.
Diferenciar entre valor estimado y valor referencial es, en cambio, muy
peligroso, habida cuenta de que, de conformidad con el artículo 28.1 de la Ley,
para la contratación de bienes y servicios, la entidad puede rechazar la oferta
si considera que subsisten dudas razonables de que el proveedor pueda cumplir
con su oferta después de haberle solicitado que la sustente. En el caso de
ejecución y consultoría de obras, el artículo 28.2, obliga a la entidad a
rechazar las ofertas que se presenten por debajo del noventa y por encima del
ciento diez por ciento del valor referencial. La redacción de este acápite,
empero, tiene su historia.
Los autores
del proyecto estaban –como creo que están hasta ahora– muy interesados en dejar
que la adjudicación de los procedimientos de selección quede librada en buena
cuenta a los vaivenes de la oferta y la demanda. Eso puede funcionar para
bienes y servicios, aunque confieso que tengo mis dudas que no es el caso
comentar ahora. En donde definitivamente no puede funcionar es en ejecución y
consultoría de obras. No lo entendieron así los responsables de la iniciativa
que admitieron, en principio, una sola excepción, a regañadientes, para el caso
de la ejecución de obras. Al advertir esa evidencia, personalmente me preocupé
de extenderla para comprender también a la consultoría de obras en
consideración de la máxima en cuya virtud donde
existe la misma razón existe el mismo derecho. Escribí varios artículos y
fui entrevistado en la multiplataforma informativa de Radio Programas del Perú
por el conocido periodista Raúl Vargas que dirige el noticiero de la mañana.
En este
esfuerzo por fortuna tuve el éxito que no tuve en mi empeño de que no se crease
ese Registro Nacional de Árbitros que me temo que puede tener incalculables
consecuencias por su carácter único y obligatorio. Pero ese es otro tema. La
Ley de Contrataciones del Estado 30225 mantuvo el valor referencial para ejecución y consultoría de obras. Eso
significa, en buena cuenta, que las adjudicaciones no favorecerán
necesariamente al postor que ofrezca el precio más bajo toda vez que el monto
de las propuestas no podrá bajar del noventa por ciento del presupuesto
calculado por la entidad. Si algún aventurero se presenta con una suma por
debajo de ese límite su oferta será rechazada.
La dicotomía
entre valor referencial y valor eestimado equivale a la dicotomía entre calidad
y precio. En aquellos procesos en los que se conserva el valor referencial predomina en la adjudicación la calidad de las
propuestas en tanto que en aquellos en los que se deriva hacia el novísimo valor estimado será el monto ofertado lo
que defina el otorgamiento de la buena pro. Lo barato sale caro, recuerda un
viejo adagio que la dura realidad se está encargando de demostrar, como ya lo
hizo en el pasado, cuando esta peregrina idea de priorizar el valor ofertado se
generalizó. Los colegios que así se construyeron se cayeron antes de soportar
su primer temblor, las postas médicas se vinieron abajo antes de inaugurarse y
las pistas y carreteras se hicieron añicos al paso de sus primeras cargas
vehiculares.
El artículo
47 del Reglamento, al regular el rechazo de ofertas en materia de bienes y
servicios, a su turno, a la necesidad de fundamentar la decisión que prevé la
Ley, agrega una concepción de la duda razonable que reclama la norma, que exige
que el precio ofertado sea sustancialmente inferior al valor estimado y que “de
la revisión de sus elementos constitutivos, se advierta que alguna de las
prestaciones no se encuentren previstas o suficientemente presupuestadas,
existiendo riesgo de incumplimiento por parte del postor.” Para estos efectos,
agrega el mismo artículo, “el comité de selección o el órgano encargado de las
contrataciones debe solicitar al postor la descripción a detalle de todos los
elementos constitutivos de su oferta, así como contar con [la] información
adicional que resulte pertinente.”
O sea, más
difícil imposible.
Queda claro
que será una tarea muy ardua encontrar funcionarios públicos dispuestos a
rechazar ofertas en atención a todo el proceso que debe seguirse para ese
propósito y a la muy probable investigación que su órgano de control le abrirá
por desechar una propuesta presentada por un monto manifiestamente inferior al
elegido. Añádase a ello, el hecho de que el proveedor consciente de que su
oferta está en peligro de ser rechazada se pondrá como gato panza arriba para
tratar de justificar la razonabilidad de su propuesta y encontrará en ese
trance a no dudar los argumentos más convincentes para evitar su descalificación.
En ese
escenario sin ninguna duda se le otorgará la buena pro al gato que estuvo panza
arriba.
EL EDITOR
