Desde California (USA).- En el afán de garantizar
una evaluación objetiva el Organismo Supervisor de las Contrataciones del
Estado está corrigiendo las bases de algunos procesos de selección negándoles a
las entidades que los convocan la posibilidad de evaluar el contenido de determinados
documentos que forman parte fundamental de la propuesta técnica que deben
presentar los postores que participan en los procesos de selección para la
contratación de servicios de consultoría de obras.
De conformidad con el segundo párrafo del artículo
43° del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobado mediante
Decreto Supremo N° 184-2008-EF, en efecto, el Comité Especial determina los
factores de evaluación técnicos a ser utilizados, “los que deberán ser
objetivos y congruentes con el objeto de la convocatoria, debiendo sujetarse a
criterios de razonabilidad y proporcionalidad.”
El señalado precepto debe enmarcarse, sin
embargo, dentro de lo dispuesto en el inciso a) del artículo 26° de la propia
Ley de Contrataciones del Estado, promulgada mediante Decreto Legislativo N°
1017, que exige que las bases de todo proceso de selección contengan
“mecanismos que fomenten la mayor concurrencia y participación de postores en
función al objeto del proceso” para, en ese contexto, perseguir “la obtención
de la propuesta técnica y económica más favorable” que es finalmente el
objetivo central de la contratación pública.
El propósito de considerar factores objetivos y
congruentes con el objeto de la convocatoria, en materia de consultoría de
obras, supone necesariamente la evaluación de documentos que, una vez
adjudicada la buena pro y suscrito el contrato, pasan a formar parte de éste
como anexos y sirven para hacer el indispensable seguimiento y control del
servicio, razón por la que deben engarzar perfectamente con la propuesta y guardar
armonía entre ellos a efectos de que toda la prestación se desarrolle en la
forma prevista en los términos de referencia.
El artículo 46° del Reglamento actual, modificado
por el Decreto Supremo N° 138-2012-EF, relativo a los factores de evaluación
para la contratación de servicios de consultoría, empero, ha reubicado a los
factores referidos al objeto de la convocatoria, retirándolos del inciso d) del
acápite 1, pasándolos al acápite 2 y manteniendo el factor referido a las
mejoras a las condiciones previstas, materia del inciso c).
Es verdad que este último factor, referido a las
mejoras a las condiciones previstas en las bases, comprende a aquellos
vinculados al conocimiento del proyecto e identificación de facilidades,
dificultades y propuestas de solución; al enriquecimiento de los términos de
referencia, de la metodología y plan para ejecutar el servicio así como de la
programación prevista, en tanto que los otros factores se circunscriben a la
infraestructura con que se cuenta y se pone al servicio del trabajo, al
equipamiento y a los recursos disponibles, entre otros conceptos, que
oportunamente el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado
estandarizó a través de la Directiva N° 002-2007-CONSUCODE/PRE aprobada
mediante Resolución N° 005-2007-CONSUCODE/PRE del 5 de enero de 2007, cuya
copia se acompaña.
En la señalada Directiva se reconoce que las
bases deben especificar los factores, puntajes y criterios de evaluación que
“se considerarán para determinar la mejor propuesta”, se recuerda asimismo que
“para la contratación de servicios de consultoría, las Bases deberán considerar
factores de evaluación referidos al postor, al personal propuesto y al objeto
de la convocatoria”, entre los que la normativa de entonces también hacía
referencia a “mejoras, equipamiento, infraestructura y otros…”
“Para el caso específico de la contratación de
servicios de consultoría de obras”, según la misma Directiva, “resulta
indispensable a efectos de determinar cuál es la propuesta más favorable,
evaluar y calificar, con sujeción a los criterios de razonabilidad,
racionalidad y proporcionalidad, el conocimiento del proyecto y la
identificación de dificultades y facilidades, la descripción de la metodología
y el plan de trabajo, las propuestas de mejora, el organigrama y organización
propuesta, la capacitación y transferencia tecnológica que se ofrece, así como
los recursos que se pondrán a disposición del servicio.” Si no se evalúa y
califica estos factores se corre el riesgo de volver a esos empates masivos de
lamentables consecuencias en el pasado que terminaban degradando los procesos y
facilitaban su adjudicación a favor de los postores menos calificados que se
valían de diversas argucias para presentar varias propuestas con distintas
razones sociales sin tener que preparar ningún documento especial que pueda dar
una idea de sus competencias para el desarrollo del servicio.
El documento reconoce, por eso, que “la
evaluación de tales factores debe hacerse objetivamente, asignando puntajes
específicos a cada postor por cada factor, con un margen suficiente que permita
diferenciar nítidamente unas propuestas de otras, lo que permitirá la selección
de la propuesta más favorable, con observancia del principio de transparencia.”
La Directiva misma, en sus disposiciones
especiales, lista los factores referidos al objeto de la convocatoria que deben
incluirse en las bases de los procesos de selección para la contratación de
servicios de consultoría de obras, que difieren de aquellos otros que se
convocan para la contratación de servicios de consultoría en general a los que
también se refiere el artículo 46° del Reglamento que por eso mismo no entra a
este detalle.
El documento igualmente incorpora la forma de
calificar que engarza perfectamente con la exigencia de una evaluación objetiva
identificando cómo asignar el puntaje máximo en cada caso y señalando que “el
Comité Especial deberá establecer rangos menores de calificación, atendiendo al
grado de cumplimiento de los criterios mencionados.”
La Directiva indicaba que “las Bases de los
procesos de selección para la contratación de servicios de consultoría de obras
otorgarán, como mínimo, treinta (30) puntos a los factores referidos al objeto
de la convocatoria.” Es la única disposición que actualmente no puede
reproducirse porque la reglamentación vigente sólo admite una calificación de
hasta veinte puntos para el caso de las mejoras a las condiciones previstas en
las Bases, que, sin embargo, deberían destinarse íntegramente para estos
efectos pues de lo contrario resultaría imposible seleccionar la mejor
propuesta.
El OSCE debería revisar la Directiva N°
002-2007-CONSUCODE/PRE a fin de proceder a su actualización y de dictar, entre
tanto, las otras medidas a efectos de permitir que las entidades puedan
seleccionar mejor a sus consultores de obras en beneficio del país y de su
desarrollo.
La Directiva en referencia, aprobada mediante
Resolución N° 005-2007-CONSUCODE/PRE de fecha 5 de enero del 2007, consideraba
los siguientes factores:
a) Conocimiento del proyecto e
identificación de facilidades, dificultades y propuestas de solución: con cargo
a otorgarle el máximo puntaje al postor que, por comparación, demostraba mayor
conocimiento de estudios e investigaciones previas, identifique las facilidades
y dificultades en el desarrollo del servicio y proponga medidas de solución.
Ese mayor conocimiento se podía adquirir
visitando la zona de trabajo, estudiando y revisando la documentación del
respectivo expediente y analizando los estudios previos elaborados por otros
postores. Es frecuente que un consultor pueda dominar un proyecto incluso con
mayor detalle de aquel otro que eventualmente puede haber realizado algunos
estudios sobre el particular, pues los adelantos de la tecnología ponen al
alcance de quien lo desee toda la información necesaria para el efecto.
b) Enriquecimiento de términos de
referencia: con cargo a otorgarle el máximo puntaje al postor que realice
aportes, mejoras, sugerencias y/o críticas a los términos de referencia consignados
en las bases. La idea es premiar la contribución que pueda hacerse como
consecuencia de los estudios que se han realizado y de las visitas que se han
hecho en beneficio del trabajo.
c) Descripción de la metodología y plan
para ejecutar el servicio: con cargo a otorgarle el máximo puntaje al postor
que presente una metodología de trabajo que incluya los procedimientos a
emplear y los sistemas de aseguramiento de calidad y de seguridad. Para ello,
las bases debían precisar el contenido mínimo del Plan de Trabajo, a efectos de
puntuar sólo aquellos aspectos superiores o adicionales a los que hubieran sido
exigidos por la entidad.
Naturalmente el Plan de Trabajo debe
guardar armonía con lo que la entidad pretende de su consultor y en ese
esfuerzo valorará con una mejor calificación a aquel que presente uno orgánico
y completo por oposición a aquellos otros que evidencien vacíos o deficiencias
de mayor o menor impacto en el desarrollo de la prestación.
d) Programación de la prestación del
servicio: con cargo a otorgarle el máximo puntaje al postor que presente una
programación secuencial de todas las actividades, incluyendo los hitos de
entrega, así como una programación de utilización de personal y equipos para
todas las fases del servicio.
Si esa programación no es consistente con
el desarrollo de las tareas propias del servicio las deficiencias se reflejarán
en el trabajo y redundarán en perjuicio de una buena prestación. De ahí su
importancia.
e) Equipamiento, infraestructura, recursos
y software: con cargo a otorgarle el máximo puntaje al postor que oferte
equipos, software y/o vehículos a disposición del servicio, distintos o
adicionales a aquellos que hubieran sido exigidos en las bases. En este caso,
debía incluirse en las bases una relación referencial de lo que podría ser
ofertado en este rubro, congruente con el objeto de convocatoria.
Adicionalmente, cuando las características
o envergadura del servicio lo ameriten, se podía evaluar y otorgar puntaje a la
propuesta de capacitación y/o transferencia de conocimientos al personal de la
entidad. El Comité Especial, por su parte, debía establecer rangos menores de
calificación, atendiendo al grado de cumplimiento de los mencionados criterios,
considerando que las bases de los procesos de selección para la contratación de
servicios de consultoría de obras debían otorgar, como mínimo, la puntuación
señalada a los factores referidos a la convocatoria.
Correspondía a cada miembro del Comité
Especial evaluar las propuestas técnicas en lo que respecta a los factores
referidos al objeto de la convocatoria, de modo que el puntaje del postor en
este rubro sea el promedio ponderado de las calificaciones individuales
otorgadas por cada uno. La evaluación del Comité Especial no podía sustentarse
en la mayor o menor extensión de las propuestas, debiendo establecerse en las bases
la extensión máxima de los informes o documentos que se presenten para
acreditar el factor.