La Ley y el Reglamento General de las Actividades de Consultoría

DE LUNES A LUNES

Escribe: Ricardo Gandolfo Cortés

La Ley de Consultoría 23554 fue promulgada el 29 de diciembre de 1982 pero no pudo entrar en vigencia hasta 1987, año en que se aprobó su Reglamento, a través del Decreto Supremo 208-87-EF. Tuvo vida hasta que empezó a operar la Ley 26850 en 1998.

El artículo 9 de la Ley de Consultoría disponía taxativamente que “para la selección de servicios de consultoría se realizarán Concursos Públicos de Méritos basados en las calificaciones técnicas de los participantes.” Previamente, el artículo 2 había definido como servicios de consultoría, a “la actividad desarrollada por profesionales de todas las especialidades con estudios superiores, debidamente inscritos en los colegios respectivos, en la realización de investigaciones, estudios, diseños, supervisiones y asesorías relacionadas directa o indirectamente con el desarrollo.”

¿Cómo eran esos concursos? Muy simples. Bueno, simples comparados con los de ahora. Según el artículo 44 del Reglamento General de las Actividades de Consultoría (REGAC) –cuya última versión tuve el honor de revisar y corregir–, el acto de presentación de propuestas comenzaba a la hora indicada en la convocatoria, en la que, dicho sea de paso, se señalaba el presupuesto base con que contaba la entidad para financiar el servicio que requería y que sólo servía para fines informativos. No tenía ninguna incidencia en la calificación ni en la adjudicación del concurso porque, por lo demás, no se evaluaba la oferta económica de los postores.

El presidente de la Comisión de Recepción llamaba a los postores en el orden en el que habían adquirido en expediente técnico. Las propuestas debían estar suscritas por el postor y eran presentadas por éste o por la persona designada mediante carta poder simple. Una vez transcurridos 30 minutos de haberse iniciado el acto ya no se aceptaba a ningún nuevo postor ni  a ninguna nueva propuesta. Acto seguido se procedía a la apertura del primer sobre de los tres que cada postor había presentado, limitándose la comisión a verificar su contenido. Si faltaba algún documento, se le devolvían al postor sus tres sobres y se tenía por no presentada la propuesta.

A continuación se procedía a la apertura del segundo sobre que contenía la propuesta técnica. El notario pasaba una cinta por el orificio que para tal efecto debía tener el sobre en el margen superior izquierdo de cada volumen y a lacrar la cinta para impedir la adición o reemplazo de alguna página. Adicionalmente a ello, un ejemplar de cada propuesta quedaba en custodia y en poder del mismo notario hasta 8 días calendario después de publicada el orden de méritos. Este ejemplar podía ser usado, en presencia del notario por los miembros de la Comisión, por los postores o por el Consejo Nacional Superior de Consultoría, máxima instancia administrativa de entonces, y prevalecía respecto de los demás en caso de alguna duda sobre su contenido. La elección del ejemplar de cada postor que quedaba en poder del notario la efectuaba uno de los demás postores. En la actualidad no existe ningún procedimiento que pueda ofrecer alguna garantía para evitar la sustracción de documentos de las propuestas. Esta mecánica de dejar en custodia del notario un ejemplar de cada propuesta es altamente recomendable y debería reponerse.

Los sobres con las propuestas económicas eran colocados por el notario en otro sobre que era lacrado y firmado por los miembros de la Comisión y por los postores que querían hacerlo. Este otro sobre era conservado por el notario hasta el acto público en que se hacía conocer el resultado del orden de méritos y se abría el sobre del ganador. Se conservaban en sobre cerrado con las mismas formalidades, los sobres de los siguientes postores que habían obtenido el puntaje mínimo establecido en las Bases, devolviéndose los sobres a los postores que no lo habían alcanzado.

Concluido el proceso de recepción, el notario dejaba constancia de lo actuado levantando un acta en la que los postores podían efectuar las observaciones que consideraban pertinentes, las que sólo tenían valor si es que quien las formulaba, firmaba también el acta.

Los sobres, de conformidad con el artículo 50, a excepción de los que contenían las propuestas económicas eran entregados a la Comisión respectiva, que podía ser otra distinta de la de recepción, para su revisión. Esta nueva comisión –que también podía ser la misma– examinaba cuidadosamente los documentos presentados en el primer sobre, verificando si cumplían con los requisitos establecidos en las bases y en los dispositivos legales aplicables. Si todo estaba correcto, notificaba la conformidad de este primer sobre. Si encontraba alguna imperfección, notificaba la descalificación del respectivo postor devolviéndole su primer y su segundo sobre porque el tercero, como queda dicho, permanecía en poder del notario y sólo se devolvía después de la apertura del tercer sobre del postor que había ocupado el primer lugar en el orden de méritos.

El Reglamento preveía, en resguardo de la seguridad jurídica, que no podía ser descalificado el postor al que se le emitía la conformidad del primer sobre aún en el caso de que en una instancia posterior se encontrase otras imperfecciones.

Terminada la revisión del primer sobre se pasaba a la evaluación de las propuestas técnicas que formaban parte del segundo sobre, para cuyo efecto la Comisión revisora debía tener en consideración factores referidos al consultor, al personal asignado al servicio y al servicio materia del concurso. Entre los primeros se calificaba el tiempo en la actividad y el tiempo en la especialidad, que no es lo mismo; los trabajos en la especialidad y trabajos similares; la infraestructura, recursos, organización y relación de personal técnico del consultor con más de dos años de antigüedad de trabajo; relación de personal administrativo; relación de personal técnico de la especialidad e información sobre sanciones impuestas por el CONASUCO.

Entre los factores referidos al personal asignado al servicio, se evaluaban sus conocimientos, los estudios realizados, títulos obtenidos, idiomas, publicaciones y labor docente; y experiencia, en la profesión, en cargos desempeñados y en trabajos realizados. Finalmente en lo que respecta a los factores referidos al servicio materia del concurso –hoy denominados factores referidos al objeto de la convocatoria– se calificaba el currículum de cada profesional, la descripción detallada del servicio ofrecido por el consultor de acuerdo a la interpretación que hacía del expediente técnico; enfoque y concepción del proyecto; comentarios, sugerencias y/o aportes a los términos de referencia; plan de trabajo propuesto; organización propuesta para el desarrollo del servicio; programación de la prestación y recursos a ser utilizados.

El mismo Reglamento admitía que la evaluación de estos últimos factores se hacía con “el objeto de apreciar la bondad de la propuesta de servicios y poder asignar los puntajes correspondientes que permitan establecer el Orden de Méritos.” Por si ello fuera poco a estos factores se les reservaba una puntuación mayor en términos generales que la que se asignaba para el personal o para el consultor, evidentemente porque son los que marcan la diferencia entre una propuesta y otra.

Cada miembro de la Comisión de Evaluación en forma independiente asignaba los puntajes de acuerdo a los rangos establecidos, el presidente sacaba el promedio aritmético correspondiente a cada postor y elaboraba el orden de méritos. Se declaraban aptos a aquellos postores que alcanzaban un mínimo de 60 puntos sobre 100 posibles. En caso de empate, lo que era bastante improbable, el orden de méritos se definía por sorteo en presencia de los involucrados. El orden de méritos de los postores aptos se publicaba en el diario oficial y en otro elegido entre aquellos que tenían mayor circulación nacional.

Acto seguido se tomaba conocimiento del contenido del tercer sobre pero únicamente del postor que había ocupado el primer lugar en el orden de méritos, en su presencia. Esta quizás sea una de las mayores virtudes de este régimen que estuvo vigente una década, desde fines de los ochentas hasta fines de los noventas. El precio de cada postor no tenía ninguna influencia en la determinación del ganador. Como sucede hasta ahora en determinados procesos regulados por el Banco Mundial o por el Banco Interamericano de Desarrollo. Básicamente en aquellos en los que lo que importa es la calidad del servicio, en los que el Estado no quiere perder tiempo con adjudicaciones temerarias que le terminan retrasando su programa de inversiones.

La propuesta económica era analizada por la Comisión en cuanto a sus alcances y su compatibilidad con los términos expuestos en la propuesta técnica. Tenía evidentemente que verificarse que ambos documentos sean complementarios y guarden perfecta armonía. Efectuado ese análisis, se iniciaba la negociación que no tenía otro objeto que ultimar los detalles que pudieran haber quedado pendientes o que hubieren sido detectados a última hora. Sólo en el caso de que la propuesta económica del postor ganador estuviese por encima del presupuesto base y no aceptare reducirla, se daba por terminada la negociación con este postor y se invitaba a aquel que ocupó el segundo lugar y se procedía del mismo modo. De no haber acuerdo con el segundo, se invitaba al tercero y así sucesivamente, destacándose que no podía reiniciarse la negociación con un postor con el que no se había llegado a acuerdo así como tampoco cerrar el contrato por un monto superior al que se les había negado a los postores con los que se había negociado previamente.

En cuanto se llegaba a acuerdo se procedía a la redacción y suscripción del contrato. Había menos descontentos y menos impugnaciones. No como ahora que todo se cuestiona, todo se critica, todo se apela. Como si el negocio del Estado estuviese en los litigios y no en la ejecución de sus proyectos e inversiones.