DE LUNES A LUNES
El
primer párrafo del artículo 28.1 de la Ley de Contrataciones del Estado 30225
estipula que “para la contratación de bienes y servicios, la Entidad puede
rechazar toda oferta por debajo del valor referencial si determina que, luego
de haber solicitado por escrito o por medios electrónicos al proveedor la
descripción a detalle de la composición de su oferta para asegurarse de que
puede cumplir satisfactoria y legalmente sus obligaciones del contrato, se
acredita mediante razones objetivas un probable incumplimiento. El rechazo de
la oferta debe encontrarse fundamentado.”
En
bienes y servicios, por tanto, no hay topes. Un segundo párrafo incluso
advierte que, en los mismos casos, “la Entidad puede rechazar toda oferta que
supera la disponibilidad presupuestal del procedimiento de selección, siempre
que se haya realizado las gestiones para el incremento de la disponibilidad
presupuestal y este no se haya podido obtener.” Eso quiere decir que las
propuestas pueden presentarse por encima del valor referencial, sin límite,
pero su procedencia está condicionada a la habilitación de los fondos que, como
se sabe, nunca es una tarea fácil.
También
pueden presentarse por debajo del valor referencial, sin límite, y como la
adjudicación se hace a la oferta más baja, los postores tratan de ofrecer el
precio más bajo posible, llegando a las denominadas ofertas ruinosas,
manifiestamente insuficientes para el desarrollo de los requerimientos de la convocatoria
a las que, sin embargo, habitualmente se les otorga la buena pro, pese a no
poder demostrar estar en condiciones de cumplir las obligaciones contractuales
que contraerán por el temor de que los órganos de control inicien una acción
por haber desechado una propuesta de menor costo para la entidad.
Un
error es solicitar la descripción a detalle de la composición de la oferta
porque ese es el pretexto para que el postor agote esfuerzos y argucias para
asegurar que podrá cumplir con todos sus compromisos. Se pondrá, he dicho hace
años, como gato panza arriba para convencer de la viabilidad de una propuesta a
todas luces improcedente. En otros países esta clase de propuestas se desechan
sin expresión de causa habida cuenta de que fundamentar esta decisión de
excluir a un postor puede dar nuevos argumentos para cuestionarla. Los comités
de selección deben estar constituidos por profesionales destacados con la
solvencia necesaria como para descartar opciones que objetivamente no podrán
llegar a buen puerto.
El
numeral 28.2 acota que “tratándose de ejecución o consultoría de obras, la
Entidad rechaza las ofertas que se encuentren por debajo del noventa por ciento
(90%) del valor referencial o que excedan este en más del diez por ciento
(10%).” Acto seguido agrega que “en este último caso, las propuestas que
excedan el valor referencial en menos del diez por ciento (10%) serán
rechazadas si no resulta posible el incremento de la disponibilidad
presupuestal.”
En
ejecución y consultoría de obras, por consiguiente, si hay topes. Las ofertas
pueden situarse entre el noventa y el ciento diez por ciento del valor
referencial. Esto es, diez por ciento por debajo o diez por ciento por encima,
en este último caso la procedencia de la propuesta está restringida al señalado
incremento de la disponibilidad presupuestal. Si no se logra, la oferta se cae.
Este
sistema obliga a que todos los postores presenten ofertas al noventa por ciento
del valor referencial en el entendido de que al evaluar la propuesta económica
se le asigna el más alto puntaje al precio más bajo y como no puede haber monto
más bajo, pues todos anclan en el límite. Es igualmente un monto ficticio
porque habitualmente los presupuestos están mal calculados y encima castigarlos
en un diez por ciento arroja una suma que no alcanza para realizar todas las
actividades que serían indispensables para alcanzar un mejor producto. Ello, no
obstante, es preferible tener un tope a no tenerlo como en el caso de bienes y
servicios.
El
Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobado mediante Decreto
Supremo 344-2018-EF, define a la consultoría de obra como el conjunto de “servicios
profesionales altamente calificados consistente[s] en la elaboración del
expediente técnico de obras, en la supervisión de la elaboración del expediente
técnico de obra[s] o en la supervisión de obras.” Es un concepto que ha ido
ajustándose a través del tiempo. En un principio solo comprendía a la
elaboración el expediente técnico y a la supervisión de obras. Más
recientemente se le ha agregado la supervisión de la elaboración del expediente
técnico. Falta agregarle la supervisión de la elaboración de otros estudios y
la elaboración misma de esos otros estudios que forman parte intrínseca de la
inversión, sin los cuales la obra misma no puede ejecutarse.
No
es posible, por ejemplo, que el estudio de perfil o el estudio de factibilidad
de una obra sea contratada al monto más bajo y que el expediente técnico y la
supervisión de la obra sea contratada también al precio más bajo pero con el
tope del noventa por ciento del valor referencial. Los estudios previos pueden
encargarse bajo este modelo a quienes ofertan el cincuenta por ciento o menos
del valor referencial que, como queda dicho, habitualmente no es bien
calculado, lo que acarrea estudios de base cada vez menos completos y más
inseguros, con el agravante de que quienes los revisan y aprueban no son de
ordinario profesionales especializados en las disciplinas que son objeto de las
convocatorias.
El
mismo Reglamento define al expediente técnico como un conjunto de documentos
entre los que están la "memoria descriptiva, especificaciones técnicas,
planos de ejecución de obra, metrados, presupuesto de obra, fecha de
determinación del presupuesto de obra, análisis de precios, calendario de
avance de obra valorizado, fórmulas polinómicas y, si el caso lo requiere,
estudios de suelos, estudio geológico, de impacto ambiental u otros
complementarios.”
En
consecuencia, si la elaboración del expediente técnico es parte de la
consultoría de obra y se convoca a través del procedimiento con topes no hay
razón alguna valedera para que la elaboración de los estudios de suelos, los estudios
geológicos, los estudios de impacto ambiental, u otros complementarios, a los que hace
referencia la definición, como los estudios de perfil o los estudios de
factibilidad, que forman parte del expediente técnico con el que se ejecuta una
obra, no sean contratados igualmente a través del mismo procedimiento. Que esto
se haga así en la actualidad es una perversión que debe corregirse de
inmediato.
Para
corregirla no se requiere modificar la Ley ni modificar el Reglamento, basta
con hacer la respectiva precisión en las bases estándar aprobadas por el
Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado. Específicamente en las
bases estándar para la contratación de servicios de consultoría de obras, en
cuya primera página una nota reproduce la definición de consultoría de obra a
la que habría que añadir la definición de expediente técnico, con la indicación,
obvia pero necesaria, de que dentro de los estudios complementarios a la que
ella se refiere se encuentran los estudios básicos, de perfil y de factibilidad
y otros que se pueda estimar pertinente vinculados e indispensables todos ellos
para la ejecución de la obra.
Ese
solo agregado podría solucionar múltiples problemas y dotar a las obras de las
herramientas fundamentales para lograr sus fines de una mejor manera evitando
de paso la paralización de proyectos e inversiones que el país reclama.
Ojalá
se pueda concretar cuanto antes.
Ricardo Gandolfo Cortés
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