El procedimiento administrativo sancionador y las sanciones

Según el artículo 219 del Reglamento de la Ley 30225, aprobado mediante Decreto Supremo 350-2015-EF y modificado por el Decreto Supremo 056-2017-EF, que entró en vigencia el 3 de abril de 2017, la facultad de imponer las sanciones a que se refiere el artículo 50 de la Ley a proveedores, participantes, postores, contratistas y/o subcontratistas, así como a las entidades, cuando corresponda, reside exclusivamente en el Tribunal de Contrataciones del Estado, cuyo Reglamento, que contiene las disposiciones procedimentales, es aprobado por el OSCE.

El Tribunal, de conformidad con lo señalado en el artículo 59 de la Ley, es un órgano que forma parte de la estructura del Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado y que cuenta con plena autonomía e independencia en el ejercicio de sus funciones entre las que destacan la de resolver las controversias que surjan entre entidades, participantes y postores durante el procedimiento de selección y durante los procedimientos para implementar o mantener catálogos electrónicos de acuerdo marco; y la de aplicar las sanciones de multa, inhabilitación temporal y definitiva a proveedores, participantes, postores y/o contratistas así como a las entidades que actúan como proveedores.

La conformación y el número de salas del Tribunal son establecidos mediante decreto supremo refrendado por el ministro de Economía y Finanzas. Actualmente tiene cuatro salas integradas por tres vocales cada. El Tribunal interpreta de modo expreso y con carácter general las normas de la Ley y el Reglamento mediante acuerdos que adopta en Sala Plena que constituyen precedentes de observancia obligatoria.

Interpuesta la denuncia, formulada la petición o una vez abierto el expediente sancionador el órgano instructor del Tribunal tiene un plazo de diez días hábiles para realizar su evaluación. En el mismo plazo puede solicitarle a la entidad información adicional o un informe técnico legal complementario, opción que se torna obligatoria en los procedimientos de oficio, por petición motivada o por denuncia de tercero. Estos requerimientos deben atenderse en no más de diez días hábiles de notificados, bajo apercibimiento de comunicarse el incumplimiento a los órganos del sistema nacional de control. Vencido el plazo, con la contestación o sin ella y siempre que se determine que existen indicios suficientes, el órgano instructor dispone el inicio del procedimiento administrativo sancionador dentro de los diez días siguientes. Cuando el órgano instructor advierta que no existen indicios suficientes o cuando la denuncia esté dirigida contra una persona natural o jurídica con inhabilitación definitiva, dispone no iniciar el procedimiento sancionador, sin perjuicio de comunicar el hecho al Ministerio Público y/o a los órganos del Sistema Nacional de Control y, naturalmente, sin perjuicio también de iniciar otro procedimiento sancionador más adelante cuando se cuente con indicios suficientes para tal efecto.

Iniciado el procedimiento se notifica al proveedor para que ejerza su derecho de defensa dentro de los diez días hábiles de notificado bajo apercibimiento de resolverse con la documentación contenida en el expediente. En este acto, el emplazado puede solicitar el uso de la palabra para cuyo efecto deberá convocarse a una audiencia pública. Vencido el plazo, con el respectivo descargo o sin éste, el órgano instructor realizará, dentro de los noventa días hábiles siguientes –prorrogables por treinta más en el caso de que se amplíen los cargos–, todas las actuaciones necesarias para el examen de los hechos, recabando la información que sea relevante para, de ser el caso, determinar la existencia de responsabilidad susceptible de sanción.

Dentro de los diez días hábiles siguientes el órgano instructor remite a la respectiva Sala su informe final determinando si existe o no infracción. La Sala, dentro de los sesenta días hábiles siguientes, puede realizar de oficio todas las actuaciones complementarias que considere indispensables para resolver. Dentro de ese plazo, a requerimiento de la Sala, debe registrarse el informe de instrucción en el sistema informático con lo que se entiende notificado el administrado que cuenta, a partir de ese momento, con cinco días hábiles para formular los alegatos que considere pertinentes. La Sala, a su turno, dispone de los treinta días hábiles siguientes al vencimiento de ese plazo para emitir su resolución y determinar si existe o no responsabilidad administrativa.

El artículo 222 del Reglamento estipula que subsiste esta obligación aun en el caso de que no se hubiera emitido la resolución dentro del indicado plazo, sin perjuicio de las responsabilidades que se determinen posteriormente. También acota que si se produce una reorganización societaria, el Tribunal inicia o prosigue el procedimiento sancionador contra la persona jurídica que haya surgido, la que debe asumir las consecuencias de la eventual responsabilidad administrativa.

El Tribunal, sin embargo, debe suspender el procedimiento sancionador que estuviera en trámite cuando sobrevenga un mandato judicial o cuando a solicitud de parte o de oficio estime que, para determinar la responsabilidad, debe contar previamente con una decisión arbitral o judicial. La entidad, cuando corresponda y bajo responsabilidad debe comunicar al Tribunal la conclusión del arbitraje o del proceso judicial, remitiendo el laudo o la sentencia dentro de los cinco días hábiles de notificado.

El artículo 223 establece que el plazo de suspensión del procedimiento administrativo sancionador da lugar a la suspensión del plazo de prescripción previsto en el artículo 50 de la Ley, sujeto a las reglas generales contenidas en la Ley del Procedimiento Administrativo General, salvo en lo relativo precisamente a la suspensión que opera con la interposición de la denuncia y hasta el vencimiento del plazo para resolver. Si el Tribunal no se pronuncia dentro del plazo indicado, la prescripción reanuda su curso, adicionándose el período transcurrido con anterioridad a la suspensión.

El artículo 225 se ocupa de la multa, que el artículo 50.2 de la Ley fija entre el cinco y el diez por ciento de la propuesta económica o del contrato, y que mientras no se pague impide que el proveedor pueda participar en algún procedimiento de selección, dejándose claramente establecido que el período de suspensión por demora en el pago de la multa no se considera para el cómputo de plazos de inhabilitación futura. El proveedor sancionado debe pagar el íntegro de la multa y remitir al OSCE el comprobante que lo acredite dentro de los siete días hábiles siguientes de haber quedado firme la resolución sancionadora, de lo contrario la suspensión decretada opera automáticamente. Comunicado el pago, el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado tiene tres días hábiles para verificarlo y levantar la suspensión.

El artículo 220, por su parte, preceptúa que las infracciones cometidas por un consorcio durante el procedimiento de selección y la ejecución del contrato se imputan a todos sus integrantes, aplicándose a cada uno la sanción que le corresponda, salvo que, por la naturaleza del ilícito, la promesa formal, el contrato de consorcio o cualquier otro medio de prueba documental, de fecha y origen cierto, pueda individualizarse la responsabilidad, tarea de la que debe encargarse el presunto infractor.

Son criterios de gradualidad de las sanciones de multa o de inhabilitación temporal la naturaleza de la infracción, la ausencia de intencionalidad del infractor, la inexistencia o existencia mínima de daño causado a la entidad afectada, el reconocimiento de la infracción antes de que sea detectada, los antecedentes de sanciones previas, la conducta procesal y la implementación del modelo de prevención a que se refiere el artículo 50.7 de la Ley.

La sanción de inhabilitación definitiva se aplica al proveedor que en los últimos cuatro años se le ha impuesto más de dos sanciones de inhabilitación temporal que, en conjunto, sumen más de treinta y seis meses, independientemente de las sanciones de que se traten. También se le aplica por la reincidencia en la infracción que se configura con la presentación de documentos falsos o adulterados a las entidades, al Tribunal o al Registro Nacional de Proveedores, para cuya procedencia se requiere que el proveedor haya sido previamente sancionado por el Tribunal con inhabilitación temporal.

Finalmente, el artículo 228 del Reglamento refiere que en caso de que un mismo proveedor incurra en más de una infracción en un mismo procedimiento de selección o en la ejecución de un mismo contrato, se aplica la sanción que resulte mayor. En el caso que concurran infracciones sancionadas con multa e inhabilitación, se aplica esta última.