El gato panza arriba

DE LUNES A LUNES

El artículo 18 de la Ley de Contrataciones del Estado 30225 establece que las entidades deben fijar lo que antes se conocía como presupuesto base para los distintos procedimientos de selección que convoquen. La norma que está vigente desde este año, sin embargo, lo denomina valor estimado cuando se trate de la contratación de bienes y servicios y valor referencial para el caso de la contratación de consultorías y ejecución de obras.

En honor a la verdad, valor referencial es un término que en breve cumplirá veinte años pues se incorporó a la legislación nacional a través de la primera Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado 26850, cuyo proyecto tuve el alto honor de elaborar. El artículo 26 de esta norma disponía más o menos lo mismo, aunque restringido a este valor que era determinado sobre la base de los costos estimados por las dependencias responsables de la entidad y era empleado para determinar el proceso de selección que correspondía convocar y para asignar los recursos necesarios.

Ese término, empero, se empleaba como sinónimo o equivalente al anterior presupuesto base, cuyo propio nombre lo definía como un punto de partida, en el obvio entendido de que un presupuesto es eso, un conjunto de supuestos previos que se ajustarán en el tiempo hasta alcanzar su punto de inflexión o de ebullición, según como se vea. No por nada la Real Academia Española refiere, de acuerdo a una de sus acepciones, que presupuesto es el “cómputo anticipado del coste de una obra.”

¿Por qué los presupuestos de las obras siempre se incrementan y casi nunca disminuyen? Es una pregunta que con frecuencia se formula para cuestionar a contratistas y funcionarios públicos a quienes se los presenta habitualmente coludidos con el objeto de encarecer las prestaciones y de incurrir en malas prácticas y perpetrar múltiples delitos en agravio del Estado y de la sociedad a fin de esquilmar los fondos del tesoro.

Sin ánimo de proteger a quienes incurren en tales ilícitos es preciso aclarar, en primer lugar, que los presupuestos se elaboran de ordinario con partidas insuficientes como para desarrollar todas las pruebas y análisis que se requieren para alcanzar cierto grado de aproximación que permita emitir un dictamen más certero. Es una deficiencia que los amplios conocimientos y el ingenio natural de los ingenieros peruanos ha sabido compensar logrando estudios de gran nivel técnico.

Es muy importante, de otro lado, destacar que el proyectista cuida el bolsillo de su cliente y en ese esfuerzo no dilapida sus recursos por ejemplo diseñando carreteras más resistentes, con más concreto y más fierro del necesario, convencido de que el aluvión que de todas maneras vendrá no tiene un curso predeterminado y por consiguiente puede aparecer por cualquier trecho, con intensidad y fuerza variable, de forma tal que cualquiera que sea el refuerzo empleado siempre se llevará algunos tramos de la calzada. Por consiguiente, incrementar las defensas por lo general no protege la vía de lo que pueda pasar encima de ella.

En tales circunstancias lo más recomendable no es hacer más rígida la obra sino por el contrario hacerla más flexible para evitar su quiebre y para que se amolde a lo que deba soportar y en paralelo procurar que los servicios de ayuda y reparación de caminos sean cada vez más rápidos a efectos de mitigar los daños que las inclemencias de la naturaleza pueden ocasionar y de reparar las pistas a la brevedad para devolverlas al tránsito eventualmente interrumpido por el aluvión. En resumen, lo más probable es que se pueda reconstruir sobre la marcha lo que la furia de la geografía destroza antes que impedir que ello ocurra.

El presupuesto se ajusta en el tiempo porque se le añaden los denominados adicionales que no son otra cosa que aquellos trabajos que resultan indispensables para conseguir el objeto del contrato pero que no estaban considerados en el expediente técnico. Esas obras adicionales traen consigo sus propios presupuestos que se suman al de la obra original para redondear su costo total, a tenor de lo preceptuado en el Anexo del Reglamento aprobado mediante Decreto Supremo 350-2015-EF.

Esos adicionales se generan, según el segundo párrafo del artículo 34.3 de la Ley, por “deficiencias del expediente técnico o [por] situaciones imprevisibles posteriores al perfeccionamiento del contrato”, texto con el que se alude también a las omisiones de ese mismo expediente técnico y al caso fortuito o de fuerza mayor como el que se produce como consecuencia del aluvión mencionado para ilustrar comparativamente sus causas con los términos que la legislación usaba hasta no hace mucho.

Hay que tener presente, por otra parte, que los presupuestos se elevan más fácilmente en obras viales y de irrigaciones, de túneles y de saneamiento, de agua potable y alcantarillado, en suma, de tendido de redes, ductos y pistas. Tanto es así, que el inciso 1 del artículo 14 del Reglamento expresamente prohíbe que se contraten a suma alzada las obras viales y de saneamiento. ¿La razón? Muy simple: Evitar que desborden su presupuesto en el entendido de que están sujetas a los avatares de la naturaleza que los estudios no llegan a captar o a adivinar. El impedimento quedó corto porque olvidó a las obras de irrigaciones y de túneles diversos o subterráneas que deben superar interferencias y otras sorpresas que les deparará a no dudar la ruta por la que discurren y su caprichoso destino.

El análisis del suelo, como se sabe, se hace a través de muestras que se toman haciendo perforaciones cada cierto trecho y que se envían al laboratorio. Los resultados de esas pruebas indican las características del terreno y su comportamiento y sirven para extraer promedios por interpolación lineal y proyectar la composición del tramo que va entre una toma y otra. Sólo en el momento de la ejecución se comprueba lo acertado que puede haber estado el estudio. Es común, no obstante, que entre una y otra muestra, en forma muy focalizada, aparezcan materiales de naturaleza distinta que exijan tratamientos más especializados para combatirlos y que terminen encareciendo la obra.

En otra clase de obras no se presenta este fenómeno. En las edificaciones urbanas de viviendas y de uso comercial, en la construcción de centrales hidroeléctricas o electromecánicas y hasta en represas destinadas al almacenamiento de aguas. En todas aquellas obras que se levantan sobre terrenos perfectamente delimitados que pueden ser analizados en detalle sin tener que examinar promedios e imaginar resultados es, desde luego, mucho menos difícil acertar en los diseños al punto que llevar a la realidad lo proyectado en los planos puede ser menos complicado que armar un rompecabezas, toda vez que hasta las piezas más diminutas y los tornillos más pequeños están identificados en los estudios que se convierten en muy prácticas guías para armar.

Esa es la gran distinción que las normas en materia de obras deben recoger y no recogen. Diferenciar entre valor estimado y valor referencial es, en cambio, muy peligroso, habida cuenta de que, de conformidad con el artículo 28.1 de la Ley, para la contratación de bienes y servicios, la entidad puede rechazar la oferta si considera que subsisten dudas razonables de que el proveedor pueda cumplir con su oferta después de haberle solicitado que la sustente. En el caso de ejecución y consultoría de obras, el artículo 28.2, obliga a la entidad a rechazar las ofertas que se presenten por debajo del noventa y por encima del ciento diez por ciento del valor referencial. La redacción de este acápite, empero, tiene su historia.

Los autores del proyecto estaban –como creo que están hasta ahora– muy interesados en dejar que la adjudicación de los procedimientos de selección quede librada en buena cuenta a los vaivenes de la oferta y la demanda. Eso puede funcionar para bienes y servicios, aunque confieso que tengo mis dudas que no es el caso comentar ahora. En donde definitivamente no puede funcionar es en ejecución y consultoría de obras. No lo entendieron así los responsables de la iniciativa que admitieron, en principio, una sola excepción, a regañadientes, para el caso de la ejecución de obras. Al advertir esa evidencia, personalmente me preocupé de extenderla para comprender también a la consultoría de obras en consideración de la máxima en cuya virtud donde existe la misma razón existe el mismo derecho. Escribí varios artículos y fui entrevistado en la multiplataforma informativa de Radio Programas del Perú por el conocido periodista Raúl Vargas que dirige el noticiero de la mañana.

En este esfuerzo por fortuna tuve el éxito que no tuve en mi empeño de que no se crease ese Registro Nacional de Árbitros que me temo que puede tener incalculables consecuencias por su carácter único y obligatorio. Pero ese es otro tema. La Ley de Contrataciones del Estado 30225 mantuvo el valor referencial para ejecución y consultoría de obras. Eso significa, en buena cuenta, que las adjudicaciones no favorecerán necesariamente al postor que ofrezca el precio más bajo toda vez que el monto de las propuestas no podrá bajar del noventa por ciento del presupuesto calculado por la entidad. Si algún aventurero se presenta con una suma por debajo de ese límite su oferta será rechazada.

La dicotomía entre valor referencial y valor eestimado equivale a la dicotomía entre calidad y precio. En aquellos procesos en los que se conserva el valor referencial predomina en la adjudicación la calidad de las propuestas en tanto que en aquellos en los que se deriva hacia el novísimo valor estimado será el monto ofertado lo que defina el otorgamiento de la buena pro. Lo barato sale caro, recuerda un viejo adagio que la dura realidad se está encargando de demostrar, como ya lo hizo en el pasado, cuando esta peregrina idea de priorizar el valor ofertado se generalizó. Los colegios que así se construyeron se cayeron antes de soportar su primer temblor, las postas médicas se vinieron abajo antes de inaugurarse y las pistas y carreteras se hicieron añicos al paso de sus primeras cargas vehiculares.

El artículo 47 del Reglamento, al regular el rechazo de ofertas en materia de bienes y servicios, a su turno, a la necesidad de fundamentar la decisión que prevé la Ley, agrega una concepción de la duda razonable que reclama la norma, que exige que el precio ofertado sea sustancialmente inferior al valor estimado y que “de la revisión de sus elementos constitutivos, se advierta que alguna de las prestaciones no se encuentren previstas o suficientemente presupuestadas, existiendo riesgo de incumplimiento por parte del postor.” Para estos efectos, agrega el mismo artículo, “el comité de selección o el órgano encargado de las contrataciones debe solicitar al postor la descripción a detalle de todos los elementos constitutivos de su oferta, así como contar con [la] información adicional que resulte pertinente.”

O sea, más difícil imposible.

Queda claro que será una tarea muy ardua encontrar funcionarios públicos dispuestos a rechazar ofertas en atención a todo el proceso que debe seguirse para ese propósito y a la muy probable investigación que su órgano de control le abrirá por desechar una propuesta presentada por un monto manifiestamente inferior al elegido. Añádase a ello, el hecho de que el proveedor consciente de que su oferta está en peligro de ser rechazada se pondrá como gato panza arriba para tratar de justificar la razonabilidad de su propuesta y encontrará en ese trance a no dudar los argumentos más convincentes para evitar su descalificación.

En ese escenario sin ninguna duda se le otorgará la buena pro al gato que estuvo panza arriba.

EL EDITOR