La incidencia de la ampliación de plazo en el cronograma de ejecución de obra

DE LUNES A LUNES

Si el hecho que genera una ampliación de plazo en una obra pública se inicia bajo el imperio de un cronograma y concluye con otro, ¿la solicitud se examina bajo los términos del primer cronograma o bajo los términos del último cronograma, considerando además que pudo haber otros cronogramas intermedios?

Como regla general, la ampliación de plazo debe evaluarse con relación al cronograma vigente durante el período en que el hecho generador produjo la afectación efectiva de la ruta crítica y no únicamente con el primer cronograma ni necesariamente con el último. Cuando el hecho generador atraviesa varios cronogramas aprobados, el análisis debe ser integral. La ruta crítica es el período clave del proyecto que, si se afecta por cualquier circunstancia, acarrea el atraso de toda la obra y obliga a aprobar una ampliación de plazo.

En el régimen peruano de contratación pública el objeto de la ampliación de plazo es restablecer el plazo contractual afectado por una causa no imputable al contratista. El elemento central no es el cronograma en sí mismo, sino la incidencia real del evento sobre la ejecución de la obra y sobre la ruta crítica vigente en cada momento.

El cronograma no es un elemento estático. En una obra pueden aprobarse diversos cronogramas: el cronograma contractual inicial, los cronogramas actualizados por ampliaciones anteriores, los cronogramas reformulados por suspensiones y los cronogramas acelerados o reprogramados. Cada uno sustituye al anterior para efectos de la programación futura de la obra. Por ello, si un hecho generador comienza durante la vigencia de un primer cronograma, continúa durante la vigencia de un segundo cronograma y culmina durante la vigencia de un tercer cronograma, sería incorrecto limitar el análisis exclusivamente al primer cronograma, pues ello ignoraría la programación que pasó a regir válidamente durante la ejecución del mismo evento.

Lo relevante es identificar cuándo existió la afectación de la ruta crítica. Por tanto, la pregunta no debe apuntar a develar con qué cronograma se resuelve la solicitud de ampliación de plazo sino qué cronograma o qué cronogramas estuvieron vigentes cuando el hecho que generó la ampliación de plazo afectó la ruta crítica.

Supóngase que la entidad demora la aprobación de los planos de una estructura. Mientras la actividad afectada conserva holgura dentro de la programación original, el retraso no repercute sobre la ruta crítica. Posteriormente se aprueba un nuevo cronograma y, como consecuencia de la reprogramación de los trabajos, esa misma actividad pasa a integrar la ruta crítica. A partir de ese momento la demora comienza a generar un atraso efectivo en la culminación de la obra. En este supuesto, aunque el hecho generador se inició durante la vigencia del primer cronograma, la afectación jurídicamente relevante aparece recién bajo el imperio del segundo cronograma.

Del mismo modo puede suceder exactamente lo contrario. Que el evento afecte la ruta crítica desde el primer cronograma y, más bien, deje de hacerlo después de una reprogramación. En tal caso, la incidencia posterior podría desaparecer o reducirse. En una paralización ocasionada por la falta de entrega de un frente de trabajo. Durante quince días esa circunstancia afecta directamente la ruta crítica. Sin embargo, con posterioridad se aprueba un nuevo cronograma que incorpora frentes adicionales y permite ejecutar simultáneamente otras partidas, absorbiendo completamente el retraso inicial. En ese caso, la ampliación de plazo solo debería comprender el período durante el cual existió una afectación efectiva de la ruta crítica, sin extenderse automáticamente al resto del tiempo durante el cual subsistió el hecho generador.

Si existen varios cronogramas, el análisis debe ser continuo. Desde un punto de vista técnico, debería reconstruirse la evolución de la programación considerando el cronograma vigente al iniciarse el evento, las modificaciones posteriores, el traslado de actividades, los cambios en la ruta crítica y la fecha de desaparición del impedimento o la fecha en la que éste concluye. Puede incluso ocurrir que un mismo evento atraviese tres cronogramas sucesivos. Así, una interferencia originada por la falta de liberación de terrenos puede iniciarse bajo el primer cronograma, continuar durante la vigencia del segundo cronograma y concluir recién cuando esté en vigor el tercer cronograma. Durante el primer cronograma la actividad afectada puede no formar parte de la ruta crítica; durante el segundo puede convertirse en crítica debido a la reprogramación de otras partidas; y durante el tercero puede dejar nuevamente de ser crítica gracias a la incorporación de recursos adicionales. En semejante escenario resultaría técnicamente incorrecto escoger únicamente uno de los cronogramas, pues la incidencia del mismo hecho varía conforme evoluciona la programación de la obra.

En tal hipótesis, la administración y el tribunal arbitral, si el reclamo escaló hasta esa instancia, deberían analizar cómo evolucionó la programación, si la causa continuó afectando la ruta crítica y durante qué período produjo un atraso efectivo. No existe fundamento técnico para escoger arbitrariamente el primer o el último cronograma. La finalidad de la ampliación impide utilizar únicamente el último cronograma. Tampoco sería correcto sostener que siempre debe utilizarse el cronograma vigente al finalizar el evento. Ello podría generar resultados artificiales.

Piénsese, por ejemplo, en una obra cuya ruta crítica permanece paralizada durante sesenta días porque la entidad no entrega oportunamente un terreno indispensable para ejecutar una estructura principal. Durante ese período el contratista no puede desarrollar la actividad crítica y el plazo contractual se retrasa efectivamente. Con posterioridad se aprueba un cronograma actualizado que redistribuye recursos, incorpora nuevos frentes de trabajo y logra recuperar veinte días del atraso mediante la ejecución simultánea de otras partidas. Si el análisis se efectuara únicamente con el último cronograma, podría concluirse equivocadamente que la afectación fue de solo cuarenta días, cuando en realidad durante dos meses la obra estuvo objetivamente impedida de avanzar por una causa no imputable al contratista. El análisis integral permite identificar el verdadero impacto que tuvo el hecho generador sobre el plazo contractual.

Si durante tres meses el evento paralizó completamente la ruta crítica y posteriormente se aprobó un cronograma actualizado que absorbió parcialmente dicho retraso, no es posible utilizar para resolver la ampliación de plazo solicitada solo el último cronograma porque podría perderse parte de la afectación realmente sufrida.

Aunque cada caso depende de sus circunstancias y no existe una regla legal expresa que responda literalmente a la hipótesis planteada, la práctica arbitral peruana ha tendido a privilegiar los principios de la realidad de la ejecución de la obra, de la incidencia efectiva sobre la ruta crítica, de la causalidad entre el evento y el atraso y de la programación vigente durante cada período de ejecución.

En otras palabras, el cronograma constituye un medio probatorio y de planificación, pero no el objeto mismo de la controversia. Cuando un hecho que genera una ampliación de plazo se desarrolla a través de varios cronogramas sucesivos válidamente aprobados, la solicitud no debe resolverse exclusivamente con el primer cronograma ni únicamente con el último. Debe efectuarse un análisis dinámico utilizando el cronograma vigente en cada etapa del evento, determinando cómo evolucionó la ruta crítica y durante qué períodos el mismo hecho produjo una afectación efectiva del plazo contractual. Solo si el evento produjo toda su incidencia antes de aprobarse el nuevo cronograma tendría sentido que el análisis descansara íntegramente en el primero.

Esta cuestión tiene además una derivación muy interesante: si un cronograma posterior convalida o absorbe retrasos anteriores, surge el debate sobre si el contratista conserva el derecho a reclamar la ampliación por el período previo o si la aprobación del nuevo cronograma implica una renuncia o novación de la programación anterior.

Para evitar una mayor paralización de la obra, el contratista acepta un cronograma actualizado elaborado por la entidad y continúa ejecutando los trabajos conforme a esa nueva programación. Meses después presenta una solicitud de ampliación de plazo por el retraso que originó la reprogramación. La entidad sostiene que, al haber aceptado el nuevo cronograma, el contratista renunció implícitamente a cualquier reclamación anterior. Sin embargo, esa conclusión no resulta necesariamente correcta. El cronograma actualizado organiza la ejecución futura de la obra, pero no constituye, por sí mismo, una transacción, una novación ni una renuncia automática a los derechos derivados del hecho que motivó la reprogramación. La simple aprobación de un cronograma actualizado no extingue por sí misma el derecho a la ampliación, salvo que exista una manifestación expresa e inequívoca de aceptación de la reprogramación con efectos de renuncia, pues el cronograma es un instrumento de ejecución y no un mecanismo automático de extinción de derechos.

Un ejemplo permite apreciar mejor esta conclusión. Si la entidad aprueba una reprogramación para superar una interferencia temporal y ambas partes continúan con la ejecución de la obra, ello no significa que el contratista haya desistido de la ampliación de plazo derivada de esa interferencia. Colegir lo contrario supondría convertir un instrumento de planificación en un mecanismo de renuncia tácita de derechos, deducción que no encuentra respaldo ni en la finalidad de los cronogramas de obra ni en los principios que gobiernan la contratación pública.

En definitiva, la solución no consiste en elegir entre el primer o el último cronograma, sino en reconstruir la evolución de la programación de la obra para determinar cuándo el hecho generador incidió efectivamente sobre la ruta crítica. El cronograma aplicable será, en cada etapa, el que se encontraba vigente cuando esa afectación se produjo. Solo un análisis dinámico de la programación permite restituir con precisión el plazo contractual realmente afectado y preservar el equilibrio económico del contrato.

Ricardo Gandolfo Cortés