DE LUNES A LUNES
El artículo 28.1 de la Ley 30225 de Contrataciones
del Estado establece que para la contratación de bienes y servicios la entidad
puede rechazar toda oferta que se presente por debajo del valor referencial si
es que, en primer término, determina que el respectivo postor no ha demostrado
que puede cumplir satisfactoria y legalmente con todas las obligaciones del
contrato, luego de haberle solicitado por escrito o por medios electrónicos la
descripción en detalle de su propuesta; y, en segundo lugar, acredita mediante
razones objetivas un probable incumplimiento. Son dos condiciones en apariencia
muy similares que deberían marcar el derrotero de una conducción administrativa
seria, inspirada en los intereses del país. Desafortunadamente la práctica
todavía no confirma este objetivo.
Las entidades son reacias a desestimar las ofertas
que se entregan por debajo del valor referencial al punto que se hacen
adjudicaciones hasta por el sesenta por ciento de ese monto. El motivo no es la
sobredimensión de los cálculos de los funcionarios que elaboran los
presupuestos sino el temor de prescindir de propuestas que los órganos de
control con toda seguridad encontrarán viables con el propósito de cuestionar
su retiro.
Los valores referenciales siguen siendo
insuficientes para el desarrollo de todas las actividades que se les solicitan
a los postores. Por ello mismo, resulta altamente preocupante que subsistan
proveedores que se aventuran a plantear sumas tan irrisorias para enfrentar
tales tareas.
El mismo texto faculta a la entidad a rechazar toda
oferta que supere la disponibilidad presupuestal siempre que se haya realizado
las gestiones para el incremento y éste no se haya podido obtener. Es un
agregado simbólico porque los postores en el afán de hacerse de la buena pro y
en atención al hecho de que se califica con la más alta puntuación a la oferta
más baja, se esmeran por reducir al máximo sus propuestas, razón por la que este
parágrafo no se ha empleado nunca.
El numeral 28.2 acota que tratándose de ejecución o
consultoría de obras la entidad rechaza las ofertas que se encuentren por
debajo del noventa por ciento del valor referencial o que excedan este en más
del diez por ciento. Las que lo excedan en menos del diez por ciento también
pueden ser rechazadas si la entidad no puede incrementar su disponibilidad
presupuestal, gestión que por cierto ninguna entidad se ha encontrado en la
necesidad de realizar, por el motivo ya señalado, salvo en aquellos
procedimientos de selección en los que no hay más que un postor que puede pedir
lo que quiera y que, a sabiendas de que corre solo, no querrá dejar nada sin
recoger de la mesa.
Esa maniobra siempre supone algún riesgo porque
cuando uno menos lo espera puede aparecer un postor que ofrezca elaborar el
expediente técnico, hacer la obra o supervisar cualquiera de esos encargos a un
porcentaje menor y le quema el pan en la puerta del horno al muy confiado que
piensa llevarse hasta el último centavo que pueda conseguirse en vía de
asignación presupuestal.
En bienes y servicios por tanto se puede prescindir
de lo que la doctrina conoce como ofertas ruinosas, aquellas que sin ninguna
duda llevarán a la quiebra a las entidades que les adjudiquen algún contrato o
se irán irremediablemente a ella los postores que se atrevan a lanzarlas. En
ejecución y consultoría de obras, a su turno, se puede prescindir solo de las
ofertas que estén por debajo del noventa por ciento del valor referencial. ¿Por
qué el tratamiento diferenciado?
Porque en bienes y servicios es más frecuente hacer
descuentos comerciales importantes por volúmenes de contratación, por la
estación del año en que se efectúe la operación, por temporada, por excesos de
producción y por múltiples otras causas. Y porque en ejecución y consultoría de
obras, en la construcción de infraestructura, no se presentan esas condiciones
particulares y se procura más bien asegurar buenos equipos humanos, buena
maquinaria y buenos materiales, recursos en los que no hay espacio para mayores
descuentos.
Esa distinción sin embargo ocasiona un serio
inconveniente. El anexo del Reglamento, por ejemplo, define a la consultoría de
obras como los servicios profesionales altamente calificados para la elaboración
de expedientes técnicos o para la supervisión de la elaboración de esos mismos
expedientes técnicos o en la supervisión de la ejecución de las obras.
El mismo anexo define al expediente técnico de obra
como un conjunto de documentos que comprende memoria descriptiva,
especificaciones técnicas, planos, metrados, presupuestos, análisis de precios,
calendario de avance valorizado, fórmulas polinómicas y, si el caso lo
requiere, estudio de suelos, estudio geológico, de impacto ambiental u otros
complementarios.
La versión vigente del Reglamento incorpora
asimismo la definición de estudio básico de ingeniería al que identifica como
el documento técnico formulado a partir de fuentes de información disponible
que permiten estimar razonablemente la magnitud, características, plazo y el
presupuesto de un proyecto de ingeniería así como para determinar sus términos
de referencia, sirviendo de base para definir posteriormente la ingeniería de
detalle a ser desarrollada durante la etapa de diseño.
En atención a lo expuesto es perfectamente
comprensible que el estudio básico de ingeniería así como todos los otros
estudios previos o de pre inversión deban formar parte del expediente técnico
con el que se va a ejecutar la obra, más aun cuando las especificaciones
técnicas, que sí están consideradas, según el mismo anexo, son las
características técnicas y requisitos funcionales del bien a ser contratado,
incluyendo cantidades, calidades y condiciones en que se ejecutarán las
respectivas obligaciones. En tanto que el diseño de ingeniería está compuesto
por los cálculos que sirven para el dimensionamiento de las características
físico-mecánicas de los componentes de la obra que pueden abarcar replanteos o
adecuaciones del terreno a la realidad siempre cambiante que no exigen de
nuevas operaciones matemáticas ni que generan, como se sabe, ningún sobrecosto
que pueda imputársele al contratista como si fuese el responsable de esas
variaciones.
Si todos estos estudios, conjuntamente con aquellos
complementarios a los que se refiere la definición, formasen parte del
expediente técnico se colige que constituyen también parte del concepto de
consultoría de obras y por consiguiente las ofertas que se presenten para su
elaboración sólo podrían ser desechadas por las entidades en la eventualidad de
que se ubiquen por debajo del noventa por ciento del valor referencial y ese
solo detalle ya sería un avance sustancial.
Resulta harto razonable que todos los estudios
previos y definitivos de una obra sean adjudicados bajo los mismos parámetros
para evitar que algunos de ellos puedan ser contratados a precios
manifiestamente inviables que es el grave problema que confrontan.
A esta conclusión, que hemos expuesto en anteriores
oportunidades, puede llegar el Organismo Supervisor de las Contrataciones del
Estado y hacerle un servicio a la nación regulando el respectivo procedimiento
a través de una Directiva en la que se precise que como todos estos estudios
previos y de pre inversión forman parte del expediente técnico, se adjudican a
través del procedimiento establecido para la consultoría de obras.
También puede modificarse el anexo de definiciones
del Reglamento y ajustar la definición de consultoría de obras a fin de
comprender en ella no solo a la elaboración del expediente técnico y la supervisión
de esa elaboración y la ejecución de las obras sino al mismo tiempo a la
elaboración de todos los mencionados estudios previos y de pre inversión que
sean necesarios para la ejecución de la obra.
De esa manera los estudios previos y de pre
inversión volverían a estar mejor retribuidos. No bien pagados pero por lo
menos no tan mal como ahora por efecto de este perverso sistema que privilegia
el precio por sobre las calificaciones del postor y del personal propuesto para
el desarrollo del trabajo en abierto perjuicio de la infraestructura que el
país requiere con urgencia.
La solicitud no es nueva, como hemos dicho. Pero ahora cobra singular vigencia.
Ricardo Gandolfo Cortés
Clara exposición que comparto en tanto desde hace buen tiempo no hay un reconocimiento real al esfuerzo de realizar la labor de consultoría, en este caso consultora de obras, es el caso que restando claridad al alcance de un estudio definitivo de ingeniería, supuestamente se lo ha incluido como parte integrante de un expediente técnico, documento que está definido en el RLC, como muestra de lo comentado.
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