El rechazo de ofertas que nunca se hace y la necesidad de redefinir conceptos

DE LUNES A LUNES

El artículo 28.1 de la Ley 30225 de Contrataciones del Estado establece que para la contratación de bienes y servicios la entidad puede rechazar toda oferta que se presente por debajo del valor referencial si es que, en primer término, determina que el respectivo postor no ha demostrado que puede cumplir satisfactoria y legalmente con todas las obligaciones del contrato, luego de haberle solicitado por escrito o por medios electrónicos la descripción en detalle de su propuesta; y, en segundo lugar, acredita mediante razones objetivas un probable incumplimiento. Son dos condiciones en apariencia muy similares que deberían marcar el derrotero de una conducción administrativa seria, inspirada en los intereses del país. Desafortunadamente la práctica todavía no confirma este objetivo.

Las entidades son reacias a desestimar las ofertas que se entregan por debajo del valor referencial al punto que se hacen adjudicaciones hasta por el sesenta por ciento de ese monto. El motivo no es la sobredimensión de los cálculos de los funcionarios que elaboran los presupuestos sino el temor de prescindir de propuestas que los órganos de control con toda seguridad encontrarán viables con el propósito de cuestionar su retiro.

Los valores referenciales siguen siendo insuficientes para el desarrollo de todas las actividades que se les solicitan a los postores. Por ello mismo, resulta altamente preocupante que subsistan proveedores que se aventuran a plantear sumas tan irrisorias para enfrentar tales tareas.

El mismo texto faculta a la entidad a rechazar toda oferta que supere la disponibilidad presupuestal siempre que se haya realizado las gestiones para el incremento y éste no se haya podido obtener. Es un agregado simbólico porque los postores en el afán de hacerse de la buena pro y en atención al hecho de que se califica con la más alta puntuación a la oferta más baja, se esmeran por reducir al máximo sus propuestas, razón por la que este parágrafo no se ha empleado nunca.

El numeral 28.2 acota que tratándose de ejecución o consultoría de obras la entidad rechaza las ofertas que se encuentren por debajo del noventa por ciento del valor referencial o que excedan este en más del diez por ciento. Las que lo excedan en menos del diez por ciento también pueden ser rechazadas si la entidad no puede incrementar su disponibilidad presupuestal, gestión que por cierto ninguna entidad se ha encontrado en la necesidad de realizar, por el motivo ya señalado, salvo en aquellos procedimientos de selección en los que no hay más que un postor que puede pedir lo que quiera y que, a sabiendas de que corre solo, no querrá dejar nada sin recoger de la mesa.

Esa maniobra siempre supone algún riesgo porque cuando uno menos lo espera puede aparecer un postor que ofrezca elaborar el expediente técnico, hacer la obra o supervisar cualquiera de esos encargos a un porcentaje menor y le quema el pan en la puerta del horno al muy confiado que piensa llevarse hasta el último centavo que pueda conseguirse en vía de asignación presupuestal.

En bienes y servicios por tanto se puede prescindir de lo que la doctrina conoce como ofertas ruinosas, aquellas que sin ninguna duda llevarán a la quiebra a las entidades que les adjudiquen algún contrato o se irán irremediablemente a ella los postores que se atrevan a lanzarlas. En ejecución y consultoría de obras, a su turno, se puede prescindir solo de las ofertas que estén por debajo del noventa por ciento del valor referencial. ¿Por qué el tratamiento diferenciado?

Porque en bienes y servicios es más frecuente hacer descuentos comerciales importantes por volúmenes de contratación, por la estación del año en que se efectúe la operación, por temporada, por excesos de producción y por múltiples otras causas. Y porque en ejecución y consultoría de obras, en la construcción de infraestructura, no se presentan esas condiciones particulares y se procura más bien asegurar buenos equipos humanos, buena maquinaria y buenos materiales, recursos en los que no hay espacio para mayores descuentos.

Esa distinción sin embargo ocasiona un serio inconveniente. El anexo del Reglamento, por ejemplo, define a la consultoría de obras como los servicios profesionales altamente calificados para la elaboración de expedientes técnicos o para la supervisión de la elaboración de esos mismos expedientes técnicos o en la supervisión de la ejecución de las obras.

El mismo anexo define al expediente técnico de obra como un conjunto de documentos que comprende memoria descriptiva, especificaciones técnicas, planos, metrados, presupuestos, análisis de precios, calendario de avance valorizado, fórmulas polinómicas y, si el caso lo requiere, estudio de suelos, estudio geológico, de impacto ambiental u otros complementarios.

La versión vigente del Reglamento incorpora asimismo la definición de estudio básico de ingeniería al que identifica como el documento técnico formulado a partir de fuentes de información disponible que permiten estimar razonablemente la magnitud, características, plazo y el presupuesto de un proyecto de ingeniería así como para determinar sus términos de referencia, sirviendo de base para definir posteriormente la ingeniería de detalle a ser desarrollada durante la etapa de diseño.

En atención a lo expuesto es perfectamente comprensible que el estudio básico de ingeniería así como todos los otros estudios previos o de pre inversión deban formar parte del expediente técnico con el que se va a ejecutar la obra, más aun cuando las especificaciones técnicas, que sí están consideradas, según el mismo anexo, son las características técnicas y requisitos funcionales del bien a ser contratado, incluyendo cantidades, calidades y condiciones en que se ejecutarán las respectivas obligaciones. En tanto que el diseño de ingeniería está compuesto por los cálculos que sirven para el dimensionamiento de las características físico-mecánicas de los componentes de la obra que pueden abarcar replanteos o adecuaciones del terreno a la realidad siempre cambiante que no exigen de nuevas operaciones matemáticas ni que generan, como se sabe, ningún sobrecosto que pueda imputársele al contratista como si fuese el responsable de esas variaciones.

Si todos estos estudios, conjuntamente con aquellos complementarios a los que se refiere la definición, formasen parte del expediente técnico se colige que constituyen también parte del concepto de consultoría de obras y por consiguiente las ofertas que se presenten para su elaboración sólo podrían ser desechadas por las entidades en la eventualidad de que se ubiquen por debajo del noventa por ciento del valor referencial y ese solo detalle ya sería un avance sustancial.

Resulta harto razonable que todos los estudios previos y definitivos de una obra sean adjudicados bajo los mismos parámetros para evitar que algunos de ellos puedan ser contratados a precios manifiestamente inviables que es el grave problema que confrontan.

A esta conclusión, que hemos expuesto en anteriores oportunidades, puede llegar el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado y hacerle un servicio a la nación regulando el respectivo procedimiento a través de una Directiva en la que se precise que como todos estos estudios previos y de pre inversión forman parte del expediente técnico, se adjudican a través del procedimiento establecido para la consultoría de obras.

También puede modificarse el anexo de definiciones del Reglamento y ajustar la definición de consultoría de obras a fin de comprender en ella no solo a la elaboración del expediente técnico y la supervisión de esa elaboración y la ejecución de las obras sino al mismo tiempo a la elaboración de todos los mencionados estudios previos y de pre inversión que sean necesarios para la ejecución de la obra.

De esa manera los estudios previos y de pre inversión volverían a estar mejor retribuidos. No bien pagados pero por lo menos no tan mal como ahora por efecto de este perverso sistema que privilegia el precio por sobre las calificaciones del postor y del personal propuesto para el desarrollo del trabajo en abierto perjuicio de la infraestructura que el país requiere con urgencia.

La solicitud no es nueva, como hemos dicho. Pero ahora cobra singular vigencia.

Ricardo Gandolfo Cortés