domingo, 22 de mayo de 2022

La libre concurrencia de postores a los procedimientos de selección

DE LUNES A LUNES

Los principios en los que se sustenta la Ley de Contrataciones del Estado contribuyen a la mejor aplicación de la misma norma y de su Reglamento, a llenar los vacíos que se encuentren durante su vigencia y a actuar como parámetros para quienes intervengan en sus diversos procesos deteniendo cualquier intento de desviarse de sus objetivos.

El principio de libre concurrencia garantiza el acceso y la participación de toda clase de proveedores en todos los procedimientos de selección que convoquen las entidades sometidas a su imperio y a sus alcances, evitando exigencias y formalidades costosas e innecesarias, destacándose expresamente la prohibición de prácticas que limiten o afecten la intervención de una cada vez mayor cantidad de postores. La presentación de certificaciones que supuestamente acreditan el cumplimiento o la implementación de procedimientos de control o de prácticas que cierta regulación impone es una de ellas, a despecho de lo que sugieren algunas instituciones multilaterales que alientan su obtención y de otras que se ocupan de emitirlas. Conocido es el caso de la certificación anticorrupción que habían logrado la mayoría de las empresas involucradas en los más grandes casos de colusión en la adjudicación de contratos de obras públicas que han estremecido las primeras planas y que periódicamente se apoderan de ellas.

Las bases estandarizadas exigen certificaciones de calidad, de integridad y de otras cuestiones que se expiden luego de que cada proveedor apruebe procedimientos complejos y extensos de preparación y de verificación, que incluyen entrenamientos y capacitaciones largas y tediosas. Tales certificaciones,  como queda dicho, acreditan prácticas que lamentablemente la realidad en ocasiones contradice.

Se argumenta que tener la certificación de integridad impide que cualquier procedimiento ilícito que se detecte en un determinado contrato pueda extenderse más allá del ámbito de las personas naturales involucradas en las investigaciones preliminares hasta comprender a otras personas naturales ajenas al hecho, encargadas de la dirección de operaciones y negocios, o a las personas jurídicas que las acogen y a sus representantes, creando una especie de escudo protector que mitiga los riesgos y evita la consumación de mayores fechorías. Ojalá sea cierto. En resguardo de la seguridad jurídica más indispensable.

En adición a la certificación del sistema de gestión anti-soborno se necesita contar con el certificado de “empresa segura, libre de violencia y discriminación contra la mujer”, la certificación del sistema de gestión de responsabilidad social según el estándar SA 8000 sobre trabajo infantil, trabajo forzoso o bajo coacción así como la certificación del sistema de gestión de la energía y de la calidad y el certificado azul que extiende la Autoridad Nacional del Agua y que reconoce formalmente a las empresas hídricamente responsables.

La discriminación contra la mujer ha disminuido considerablemente y está camino de vencerse no porque las normas lo establezcan sino porque la conciencia de las sociedades ha avanzado significativamente. La mujer misma se ha empoderado y ha dado batalla por la igualdad de género demostrando en los hechos que puede competir en igualdad de condiciones con el hombre y que las calificaciones se miden en función de rendimientos, conocimientos y experiencias. El trabajo infantil y forzoso igualmente parecería pertenecer al pasado o a sociedades muy atrasadas que deben erradicarse en este caso persiguiendo y sancionando ejemplarmente a los responsables del delito de explotación de menores.

La adecuada gestión de la energía tiene sus matices. Hay países como el Perú que pueden perfectamente aprovechar la fuerza de sus quebradas y caídas casi sin afectar el medio ambiente para canalizar las aguas y generar la fuerza que mueva su desarrollo. Ese derecho a utilizar los accidentes geográficos con los que la naturaleza los ha privilegiado no puede condenarse en modo alguno en busca de otras opciones que emplean aquellos territorios que no tienen esas ventajas comparativas y que para concretar un sistema hidroeléctrico tienen necesariamente que introducir tal cantidad de variaciones en el entorno que terminan por deteriorarlo y a veces hasta a ponerlo en riesgo.

La gestión del agua también ha avanzado bastante. El consumo se ha vuelto más eficiente y se optimiza su uso en procesos productivos y en el servicio doméstico creándose consciencia de que es un recurso que cada vez será más escaso y que corresponde preservar de los efectos del cambio climático, generando un impacto en el medio ambiente favorable a través de su ahorro, reduciendo costos operativos, reforzando la sostenibilidad de los negocios y afianzando las relaciones comunitarias.

Todas estas certificaciones, con todo respeto, sin embargo, no sólo no tienen ningún sentido sino que se constituyen en barreras de acceso al mercado, tal como lo hicimos notar desde que se incorporaron en los documentos de los procedimientos de selección al punto que el Decreto Supremo 162-2021-EF, aprobado el 25 de junio del año pasado, entre otras acertadas disposiciones, las prohibió de manera expresa con esas mismas palabras: “los documentos del procedimiento de selección no deben incluir certificaciones que constituyan barreras de acceso al mercado para contratar con el Estado.”

Todavía no se eliminan de las bases de los procedimientos de selección pero habrá que insistir en que sean retiradas o por lo menos reguladas de una mejor manera.

Otro problema que enfrenta con frecuencia este precepto de la libre concurrencia es el del peligro inminente de relajar los requisitos de calificación con el objeto de ampliar el universo de potenciales contratistas interesados en intervenir en la respectiva licitación. A menudo se cuestionan las exigencias de las bases de los procesos. En ocasiones se piden tal cantidad de estudios, doctorados y maestrías que el probable candidato en realidad tiene que haberse pasado la vida entera en las aulas en lugar de acumular experiencias en el campo, trabajando en su especialidad y consolidando actividades cada vez más complejas que lo colocan ante nuevos y más importantes retos.

Tiene que haber un justo medio, un punto de equilibrio que combine conocimientos y experiencias y que se proponga obtener el mejor resultado. Es verdad que las mediciones de los organismos internacionales complotan en contra de ese objetivo pues se circunscriben a verificar la cantidad de proveedores que concurren a cada convocatoria con prescindencia absoluta de la naturaleza de cada requerimiento. Si éste es particularmente complejo pues no se puede esperar una masiva participación de postores por la simple razón de que el Perú no cuenta con un ejército de profesionales de las más diversas disciplinas y de las más altas calificaciones. Ningún país con similar desarrollo puede exhibir un escenario distinto. Más aún cuando la mayoría de sus principales cuadros están ubicados en puestos más o menos seguros que les reditúan cierta estabilidad que no están dispuestos a poner en juego aceptando intervenir en concursos de futuro incierto.

La plaza, por lo demás, no se caracteriza por la buena retribución en materia de contratación pública. Todo lo contrario, como se sabe los presupuestos suelen ser insuficientes para las tareas que se pretenden encargar a los contratistas a quienes se les adjudica los procesos. Un motivo que explica los bajos niveles de atención que captan. Si los proveedores pueden concertar con particulares prefieren hacerlo con ellos antes que arriesgarse a invertir esfuerzos, tiempo y dinero en preparar ofertas para tentar concretar operaciones con el sector público. A pesar de todas las vicisitudes que reporta el sector privado, que no son pocas, siempre es una mejor opción que el Estado, conocida como es la fama que todavía acompaña a éste como muy mal pagador.

Es esta última un lastre contra el que bregan las autoridades en los últimos años buscando revertir esa pésima imagen. Un esfuerzo en ese sentido es la obligación de reconocer intereses por el atraso en los pagos. Desafortunadamente, no basta con eso. Un esfuerzo adicional será penalizar a los responsables de esos atrasos. No se puede admitir que el Estado, que representa a toda la comunidad, se esmere en escamotearle el ingreso que les corresponde a quienes contratan con él. Esa costumbre perjudica y detiene la cadena de pagos que es un eslabón muy importante que mueve la economía nacional y que dota del combustible que requieren para seguir en operaciones subcontratistas, proveedores generales y trabajadores de toda índole que están involucrados en todos los procesos.

En el Reglamento General de las Actividades de Consultoría, cuya revisión final yo hice en 1987, se dispuso que por el atraso en los pagos se debía pagar el interés comercial que por entonces era notoriamente superior al interés legal, habida cuenta de que los préstamos en los que tenían que incurrir los acreedores del Estado para cumplir con sus obligaciones frente a la desidia oficial debían pagarlos, a su vez, con ese mismo interés. Algo similar debe hacerse ahora, al margen de otras medidas, para forzar a las entidades a no dejar de pagar.

Hay por desgracia una cultura muy extendida que apaña el incumplimiento de obligaciones indispensables para que el país siga caminando. Hay funcionarios públicos que creen que deben crearles complicaciones a sus contratistas y hacerles la vida cada vez más difícil para no prestarse a la maledicencia de quienes pueden creer que se han confabulado con ellos para esquilmar los fondos públicos.

Fomentar la libre concurrencia de postores es un fin que debe ponderarse pero que no puede alentarse sin control alguno como si se tratase de abrir una puerta que contra todos los pronósticos puede conducir al despeñadero. Aligerar exigencias está bien pero está mal no considerar algunas elementales. No hay que incrementar artificialmente el número de postores promedio en cada licitación. Hay que admitir la realidad tal como se presenta y aprender a convivir con ella procurando siempre el desarrollo de proveedores y del país en el que actúan. Esa actitud mejorará las cifras en forma progresiva y consistente.

Ricardo Gandolfo Cortés

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