DE LUNES A LUNES
El
Reglamento General de las Actividades de Consultoría fue aprobado mediante
Decreto Supremo 208-87-EF, el jueves 5 de noviembre de 1987, hace exactamente
treinta y un años. A los seis días, el miércoles 11, apareció en el diario
oficial El Peruano. Cinco años atrás, el 29 de diciembre de 1982, el presidente
Fernando Belaunde Terry había promulgado la Ley de Consultoría 23554, cuyo
artículo 2 definió a esta actividad como aquella ejercida por profesionales de
todas las especialidades con estudios superiores, debidamente inscritos en los
colegios respectivos, en la realización de investigaciones, estudios, diseños,
supervisiones y asesorías relacionadas directa o indirectamente con el
desarrollo.
El
artículo 7 de la Ley creó dos impedimentos para actuar como consultores que
delimitaron el campo de acción. El primero comprendía a los funcionarios del
gobierno central y de los gobiernos locales y de empresas o sectores públicos
descentralizados, habida cuenta de que por entonces no existían los gobiernos
regionales. El segundo comprendía a los directores, accionistas mayoritarios,
representantes legales, gestores o ejecutivos de empresas privadas proveedoras
de materiales, equipos, fabricantes, contratistas o financiadores del proyecto
en consulta. La idea era, como es hasta ahora, evitar el conflicto de
intereses.
Para
la selección de los servicios de consultoría se debían realizar concursos
públicos de méritos basados en las calificaciones técnicas de los participantes,
estableció el artículo 9, continuando una tradición que venía de muchos años
atrás que excluía la evaluación de la oferta económica para los efectos de la
calificación de las propuestas, sana práctica que aseguraba la contratación del
postor más capacitado para la prestación que se requería pero que exigía, como
contrapartida, que los encargados de la evaluación sean profesionales altamente
especializados.
El
artículo 10 de la Ley creó que el Consejo Nacional Superior de Consultoría
(CONASUCO) para supervisar el cumplimiento de la normativa, absolver consultas,
dirimir como última instancia administrativa los conflictos que se susciten
entre entidades y consultores, imponer sanciones, formular aranceles, organizar
el Registro de Consultores –que heredó de la Corporación Financiera de
Desarrollo– y elaborar el Reglamento.
El
Reglamento, cuyo texto final tuve el alto honor de compilar, revisar y
corregir, a su turno, en su artículo 2, identificó entre las actividades
sujetas a su ámbito a las investigaciones para elaborar proyectos y definir
prioridades y programas de inversión; estudios de prefactibilidad y de
factibilidad técnica, económica y financiera de programas y proyectos
específicos; estudios de ingeniería y arquitectura; estudios complementarios y
de actualización de programas y proyectos; así como estudios básicos de
carácter regional o sectorial, de cuencas hidrográficas, de evaluación de
recursos humanos y naturales, estudios aerofototraméticos, cartográficos,
topográficos y otros vinculados a posibles programas y proyectos específicos
y/o a la cuantificación de los requerimientos de inversión en una región o en
un sector económico.
Igualmente,
estudios preliminares destinados a analizar alternativas desde el punto de
vista técnico y económico para tomar una decisión respecto a la conveniencia y
oportunidad de realizar un programa de forma más amplia y detallada; estudios
orientados hacia la investigación de procesos o la adaptación a los
requerimientos del país, dentro del marco de la política nacional de
transferencia tecnológica; estudios destinados al fortalecimiento
institucional, a la evaluación, desarrollo y perfeccionamiento de métodos de
organización de diseño y especificaciones de equipos, de establecimiento de
reglamentos, códigos y normas; supervisión de estudios y de construcción de
obras de ingeniería y arquitectura, de instalaciones y maquinarias;
asesoramiento y seguimiento de las distintas fases de ejecución de proyectos,
programas y administración de empresas en general; y elaboración de términos de referencia y
pliegos de especificaciones para invitaciones y convocatorias de servicios de
consultoría, ejecución de obras y compras de bienes; inspecciones, peritajes y
arbitrajes de obras, equipos y maquinarias, de conformidad con la legislación
especial.
Las
propuestas se presentaban en tres sobres, el primero contenía los documentos
administrativos, el segundo la denominada propuesta técnica y el tercero la
denominada propuesta económica. En el primer sobre, según el artículo 37 del
Reglamento, sólo se incluía el certificado de inscripción vigente en el
Registro Nacional de Consultores que reproducía el nombre del postor y el de
sus representantes legales. Estaba terminantemente prohibido exigir cualquier
otra inscripción en otro registro. También debía presentarse la promesa de
asociación con firmas notarialmente certificadas, incluyendo la designación del
representante legal, para el caso de consultores que hubieren decidido
concursar en conjunto. Esa asociación en participación fue sustituida en 1997
por el consorcio que subsiste hasta nuestros días. Los postores extranjeros no
inscritos en el RNC consignaban en este primer sobre el poder otorgado a quien
los represente, consularmente legalizado y autenticado por el ministerio de Relaciones
Exteriores. No se podía solicitar ningún otro documento bajo apercibimiento de
ser descalificado.
El
segundo sobre, según el artículo 38, contenía la relación de los principales
servicios prestados por el consultor, su equipo y las facilidades administrativas
con las que contaba así como su organización y personal técnico estable. El
currículum de sus principales directivos y del plantel asignado al servicio; un
enfoque y concepción del proyecto; comentarios, sugerencias y/o aportes a los
Términos de Referencia; plan de trabajo, organización propuesta para el
desarrollo del trabajo, programación del servicio y recursos a ser utilizados
en la prestación. Adicionalmente, declaraciones del representante legal
comprometiéndose a desarrollar el servicio con el personal propuesto y del
personal propuesto comprometiéndose a lo mismo.
En
el tercer sobre, según el artículo 41 del Reglamento, tenía que estar la
propuesta económica del postor, el plazo de ejecución, las fórmulas monómicas o
polinómicas de reajuste de precios, la forma de pago, el plazo de validez de la
oferta y otras condiciones de similar naturaleza así como el efecto en el costo
que podrían tener los aportes a los términos de referencia que hubiere
formulado, respecto de los alcances ofrecidos o de las partidas incluidas o
excluidas de la oferta, la misma que se presentaba en moneda nacional salvo que
la ley o el convenio internacional hubiere establecido alguna otra y que
separará las diferentes actividades y conceptos de acuerdo al planteamiento
técnico propuesto y a lo establecido en el expediente técnico.
El
artículo 52 creó rangos de puntuación para los factores referidos al consultor,
al personal asignado al servicio y al servicio mismo que oscilaban entre 20 y
35 puntos para los primeros, entre 30 y 55 para los segundos y entre 15 y 45
para los terceros, de suerte tal que el máximo sea 100 puntos y que se propicie
un balance más o menos equitativo entre cada uno de ellos. El artículo
siguiente recordaba, en armonía con lo preceptuado en el artículo 9 de la Ley,
que sobre la base de la evaluación del segundo sobre se determinaba un orden de
méritos en el plazo máximo de treinta días calendario. Para ese efecto, el
artículo 54 disponía que cada miembro de la comisión asignaba puntajes a los
documentos de ese segundo sobre dentro de los rangos establecidos. A
continuación el presidente obtenía el promedio de los puntajes correspondientes
a cada postor, sumando los parciales y dividiendo entre el número de miembros.
Finalmente, se declaraban aptos a aquellos que alcanzaban un mínimo de 60
puntos. En caso de empate, el orden de méritos se definía por sorteo.
Una
vez publicado el orden de méritos, el artículo 59 del Reglamento recuerda que
se procedía a abrir la propuesta económica del postor que había ocupado el
primer lugar, en su presencia. Su oferta era analizada por la comisión en
cuanto a sus alcances y su compatibilidad con los términos expuestos en la
propuesta técnica. Efectuado ese análisis se iniciaba la negociación
correspondiente. En caso de acuerdo, se procedía a la redacción y suscripción
del contrato. Si no había acuerdo en el plazo previsto en las bases, el
artículo 60 acota que la comisión daba por terminadas las negociaciones con
este postor y se pasaba a invitar al que ocupó el segundo lugar en el orden de
méritos con quien se procedía de la misma manera. De no haber acuerdo con el
segundo, el artículo 61 facultaba a invitar a los demás postores en la
secuencia establecida en el orden de méritos, repitiendo con cada uno el procedimiento
seguido con el primero. El artículo 62 prohibía reiniciar negociaciones con un
postor con el que ésta ya se hubiese dado por terminada para garantizar el
debido proceso.
Ese
sistema de adjudicación no ha podido ser superado hasta ahora. La Ley de Contrataciones
del Estado y su Reglamento, que unificaron la normativa sobre la materia
sustituyendo a esta Ley de Consultoría, al REGAC, al Reglamento Único de
Licitaciones y Contratos de Obras Públicas (RULCOP) y al Reglamento Único de Adquisiciones
(RUA), no han logrado articular, en lo que al régimen de adjudicación de
servicios de consultoría se refiere, básicamente para la elaboración de
proyectos y para la supervisión de obras, las seguridades que brindaba la
antigua legislación.
Volver
al concurso de méritos, calificando con una puntuación diferenciada a cada
postor confiando en el criterio de los evaluadores, es una opción que debería
analizarse en línea con los resultados que la calificación de las ofertas
económicas ha generado en los últimos veintiún años. Desterrar los empates
masivos y las evaluaciones pretendidamente objetivas que se prestan a toda
clase de maniobras y artilugios destinados a favorecer a menudo a quienes no se
encuentran en mejores condiciones de desarrollar los encargos es otra tarea
pendiente.
Es
hora de recoger las enseñanzas del pasado y de perfeccionarlas con el objeto de
garantizar mejores prestaciones para el país y para su desarrollo. Hacerlo en
circunstancias en que se celebra un aniversario más del REGAC, no es una mala
idea.
EL
EDITOR
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