DE LUNES A LUNES
La Comisión de Fiscalización y Contraloría del
Congreso de la República tiene en agenda el Proyecto de Ley 7323/2023-CR
presentado el 14 de marzo de este año por los congresistas miembros de la
Comisión Investigadora Multipartidaria que estudia las presuntas
irregularidades en las licitaciones y obras ejecutadas por las empresas chinas
en el Perú, con el objeto de modificar el literal j) del artículo 22 de la Ley
Orgánica del Sistema Nacional de Control 27785 a efectos de que en adelante la
Contraloría General de la República emita opinión previa vinculante sobre
adquisiciones y contrataciones de bienes, servicios y obras, que conforme a ley
tengan el carácter de secreto militar o de orden interno exoneradas de
licitación, concurso o adjudicación directa y sobre la aprobación de
expedientes técnicos de obras públicas cuyos montos superen los cinco millones
de soles.
Por de pronto el señalado inciso de la Ley 27785 exige
esa opinión previa para contrataciones de bienes, servicios y obras con
carácter de secreto militar o de orden interno exoneradas de los procesos de
selección. Lo que la iniciativa agrega es que también se pronuncie la
Contraloría específicamente sobre la aprobación de expedientes técnicos de
obras públicas de más de cinco millones de soles. Puede entenderse, haciendo un
esfuerzo, que cuando se trate de contratos que tengan el carácter de secreto
militar o de orden interno y que no tengan licitaciones se exija una opinión
previa de alguna institución competente en la materia. Pero de allí a extender
ese requisito de opinión previa para la aprobación de expedientes técnicos de
toda clase de obras públicas de más de cinco millones de soles ya es muy exagerado.
Primero porque esos expedientes se contratan por concurso y segundo porque su
aprobación está siempre a cargo de expertos en las disciplinas comprometidas
que laboran en las entidades que convocan esos procesos o que son contratados
expresamente para esos fines.
Confiarle una nueva tarea nada menos que de esta
magnitud a la Contraloría resulta no solo absurdo sino hasta riesgoso en las
circunstancias actuales que demandan de todos los actores una alta
especialización no solo para la elaboración de expedientes técnicos sino para
la asignación de fondos para esa labor que es la parte medular del problema.
La propuesta también incluye la modificación del
numeral 1.2 del artículo 1 de la Ley 31358 que expande el control concurrente y
que, a su turno, también fue reformulado por la Ley 31500. Se mantiene el
carácter vinculante y obligatorio del control concurrente generando
responsabilidad en los casos en que se ocasiona algún perjuicio en la ejecución
de la obra o del servicio. Este control concurrente se efectúa desde la
formulación de los términos de referencia y comprende la ejecución, supervisión
y conformidad de la obra o del servicio, exceptuándose ahora, con el nuevo
proyecto, a la etapa de elaboración del expediente técnico. Aunque no se diga,
debe entenderse que la idea es que si la Contraloría emitirá una opinión previa
vinculante, para todos los expedientes técnicos a partir de determinado monto
de obra, ésta sustituirá y tornará innecesaria el acompañamiento que supone el
control concurrente.
Sea de ello lo que fuere lo cierto es que la
iniciativa pretende financiarse con el monto establecido en el artículo 2 de la
Ley 31358 para el control concurrente y que se extrae del monto de la misma
obra, que sin embargo fue reducido del dos por ciento al medio por ciento por
mandato de la Ley 32103, promulgada el 25 de julio último, en línea con el acertado
planteamiento del nuevo contralor César Aguilar Surichaqui, empeñado con toda
razón en colocar a la institución en el sitio que le corresponde. En sus
disposiciones complementarias, de todas formas, la iniciativa de marzo advierte
que este control previo no limita a la Contraloría en la ejecución de cualquier
otra modalidad de control de las obras públicas a las que hace referencia la
propuesta, facultándola además para emitir las normas que resulten necesarias
para su aplicación.
Independientemente de cualquier consideración queda
claro que el proyecto está totalmente desfasado porque en adición a la drástica
reducción que ha sufrido el porcentaje con el que se pretende financiar, que ha
bajado a la cuarta parte, un día antes de eso, el 24 de julio, se emitió la
Sentencia del Tribunal Constitucional 193/2024 expedida en el Expediente
00026-2021-PI/TC a propósito de la demanda interpuesta por el Poder Ejecutivo
precisamente contra la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control. En el
fundamento 51 de esa sentencia se determina que la potestad sancionadora de la
Contraloría no se extiende a todos los actos que realizan las entidades sujetas
a su imperio sino solo a aquellos que se relacionen con la administración
financiera de bienes y recursos públicos. Es una delimitación importante que
debería reorientar todo el trabajo de control.
En el fundamento 52 se advierte que la potestad
sancionadora en materia de responsabilidad administrativa funcional solo abarca
la supervisión de la legalidad de la ejecución del presupuesto y las
operaciones de endeudamiento público, pero no todo acto que las entidades
realicen sino solo en tanto tengan directa relación con esas dos funciones,
destacándose que el control gubernamental regulado en la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República está restringido a ese ámbito de
aplicación.
Eso quiere decir que la idea de que la opinión de la
CGR previa a la aprobación de los expedientes técnicos va a superar los
problemas que confrontan las obras públicas es una ilusión por la sencilla
razón de que esta institución carece de los profesionales idóneos para
evaluarlos. No me cansaré de sostener que los especialistas más calificados
están o deben estar en los ministerios habida cuenta de que la administración
de un Estado moderno se divide en varios sectores y no aglutinada en un solo
centro de poder.
La creencia de que es posible concentrar la toma de
decisiones respecto de absolutamente todas las actividades gubernamentales en
unas pocas manos ya pasó a la historia. La tendencia ahora es hacia la descentralización
y hacia la regionalización. Es verdad ese objetivo que tiene sus propios
inconvenientes y sus propios límites por la falta de expertos en determinadas
circunscripciones pero es infinitamente superior la capacidad de gestión a
través de múltiples operadores respecto de la capacidad de gestión a través de
un solo operador.
La iniciativa parlamentaria se sustenta en las
deficiencias advertidas en los expedientes técnicos que siguen perjudicando la
ejecución de las obras públicas en todo el territorio nacional señaladas en
setiembre de hace dos años en una jornada de trabajo en la provincia de
Caylloma por el anterior contralor Nelson Shack Yalta quien declaró que “es la
historia de siempre. Las entidades licitan con expedientes que tienen una serie
de problemas y luego estos deben resolverse durante la ejecución de cada obra,
lo que implica que habrá una serie de adendas, ampliaciones de plazo y, al
final, todo va a costar mucho más caro.”
Es verdad que los expedientes técnicos son
insuficientes pero lo son fundamentalmente porque no se les asigna las partidas
necesarias para que puedan ser desarrollados cabalmente. Con los presupuestos
que tienen no pueden hacer todas las perforaciones, análisis, pruebas de
laboratorio y demás estudios indispensables para lograr un buen producto. Con
expedientes técnicos insuficientes no se pueden ejecutar las obras. Para
ejecutarlas se necesita completar los estudios y alcanzar un nivel óptimo.
Ello, no obstante, eso tampoco asegura que no haya adendas, ampliaciones de
plazo, adicionales y mayores costos. Los expedientes se elaboran considerando
las situaciones más favorables con cargo a irse ajustando a medida que se va
construyendo.
Conocido es el caso de la carretera cuyo expediente
técnico considera un revestimiento determinado pero que colapsa con el paso de
un huayco de proporciones regulares. Frente a esa realidad algunos reclaman y
exigen que la pista sea de tal volumen que pueda resistir cualquier embate de
la naturaleza. La verdad es que esa pretensión es imposible porque no se podría
pagar el precio de esa vía. ¿Cuál es la solución? Que una vez presentado el
problema la capacidad de respuesta del Estado sea de tal magnitud que pueda
restablecer el tránsito en la carretera en el más breve plazo. Reparar la pista
muy rápidamente es siempre mejor que pensar en construir una vía a prueba de
todo.
La comparación no se aplica de la misma forma para el
caso de las edificaciones que deben resistir los sismos por la sencilla razón
de las construcciones están claramente delimitadas en un área específica que
puede diseñarse adecuadamente para soportar toda clase de movimientos
telúricos. No es lo mismo que una carretera que se extiende por varios
kilómetros y que obviamente no puede proyectarse para que resista toda clase de
embates de la naturaleza, salvo que el diseñador sea prestidigitador y pueda
adivinar qué tramo será destrozado por cada huayco que venga.
Una obra urbana, un edificio, un centro comercial, un
colegio, un hospital, puede diseñarse hasta tal nivel de detalle que construir
sea un proceso tan predecible como puede ser armar un rompecabezas al punto que
aparezcan en los planos todas las tuercas y tornillos comprendidos en el
proyecto. Pese a ello a menudo se producen variaciones en el diseño que
acarrean algunos ajustes o adicionales. Desde luego, eso es más frecuente en
las obras extendidas como las carreteras, las líneas de transmisión y los
viaductos y líneas férreas.
El proyecto de ley que busca encargarle a la
Contraloría la emisión de una opinión previa vinculante por todo lo expuesto
está condenado al fracaso por desfasado, por carecer de sustento y por no tener
financiamiento, habida cuenta de que el escaso porcentaje destinado para el
control concurrente probablemente ni alcance para ese propósito. Debe ser
enviado al archivo.
Ricardo Gandolfo Cortés
