DE LUNES A LUNES
El artículo 54
del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobado mediante
Decreto Supremo 350-2015-EF y modificado por el Decreto Supremo 056-2017-EF,
estipula que antes de la evaluación, el comité de selección debe determinar si
las ofertas responden a las características y/o requisitos funcionales y
condiciones de las Especificaciones Técnicas, bajo apercibimiento de no
admitirlas. Esta etapa debería ser muy estricta pero me temo que no lo será
tanto en la medida que muy pocos funcionarios públicos, encargados de esta
tarea, se atreverán a eliminar a algunos postores por incumplimiento de las
exigencias propias de la convocatoria. Ojalá me equivoque.
La práctica
evidencia que quien toma alguna medida de este tipo es inmediatamente atacado
por dos frentes. De un lado, por el proveedor perjudicado por su decisión que
agota los recursos que la norma le franquea y que en ocasiones traspasa esos
límites y enjuicia al funcionario. Del otro, por sus propios órganos de control
que a menudo interpretan estas acciones como si se adoptasen con el objeto de
allanar la adjudicación de la prestación a un contratista previamente elegido,
eliminando de su camino a cualquier adversario que eventualmente podría poner
en peligro ese propósito. Para evitar encontrarse atenazado por esta llave inglesa,
el servidor opta por no hacer nada y no crearse mayores problemas que muy
probablemente lo llevarían a la vía judicial por varios años.
Acto seguido se
procede a la evaluación a fin de obtener la oferta con el mejor puntaje y
establecer el orden de prelación según los factores previstos en las bases. De
ser el caso, se aplica el artículo 47 del mismo Reglamento, que regula el artículo
28 de la Ley 30225, modificado a su vez por el Decreto Legislativo 1341, relativo
al rechazo de ofertas.
Si se trata de la
contratación de bienes, servicios y consultoría en general, por montos por
debajo del valor referencial, el comité de selección o el órgano encargado,
debe solicitar al postor “la descripción a detalle de todos los elementos
constitutivos de su oferta” así como “la información adicional que resulte
pertinente” a efectos de determinar que se encuentra en condiciones de cumplir
con sus obligaciones o las “razones objetivas” que acrediten lo contrario.
El Decreto
Supremo 056-2017-EF en un esfuerzo por sacarle las castañas del fuego y empujar
al funcionario público a tomar decisiones ha precisado que se configuran
“razones objetivas”, entre otras, “cuando la oferta se encuentra
sustancialmente por debajo del valor referencial” o “cuando no se incorpora
alguna de las prestaciones requeridas o éstas no se encuentran suficientemente
presupuestadas.” Queda por definirse lo que quiere decirse con aquello de
“sustancialmente por debajo del valor referencial”. Lo ideal habría sido que se
diga que una razón objetiva que acredite que el postor no se encuentra en
condiciones de cumplir con sus obligaciones es “cuando la oferta se presenta
por menos del noventa por ciento (90%) del valor referencial.” O ochenta, en
última instancia. “Sustancialmente” es importante o esencial, sustancioso.
Sospecho que se va a interpretar que un monto “sustancialmente por debajo del
valor referencial” será, cuando menos, uno que esté veinte o treinta por ciento
por debajo de ese límite y eso, desafortunadamente, no va a ayudar mucho sino
que va a alentar la presentación de las denominadas ofertas ruinosas, pues a la
tradicional mezquindad con la que se calculan tales presupuestos habrá que
añadir la perversión que anima a quienes buscan hacerse de las adjudicaciones a
cualquier precio para luego arreglárselas delinquiendo en busca de resarcirse
de sus desequilibrios y cubrir sus necesidades.
Si se trata de
ejecución o consultoría de obras y modalidad mixta de contratación –que, a
juzgar por lo preceptuado en el artículo 58-A del Reglamento, es aquella que
implica la ejecución de obras y la prestación de servicios, estos últimos con
mayor incidencia, pero ambos de manera conjunta y sobre infraestructura
preexistente–, la entidad rechaza, sin
más, las ofertas que se encuentren por debajo del ochenta por ciento del
promedio que se obtenga entre todas las propuestas admitidas y el valor
referencial. También elimina las que se ubiquen por encima del ciento diez por
ciento y aquellas que encontrándose entre el ciento diez y el cien por ciento
no logren el incremento presupuestal indispensable para atender la diferencia,
requisito igualmente aplicable para bienes, servicios y consultoría en general,
destacándose que para estos procesos no hay ninguna restricción respecto al
monto a ofertar que, sin embargo, queda siempre condicionado a este trámite.
En bienes,
servicios y consultoría en general se otorga el máximo puntaje a la oferta de
precio más bajo y puntajes inversamente proporcionales a las demás. En
ejecución o consultoría de obras y en la modalidad mixta se otorga el máximo
puntaje a la oferta más próxima al promedio de las que quedan en competencia,
incluyendo el valor referencial, y puntajes inversamente proporcionales en
función de la distancia que las separa de ese segundo promedio, así se ubiquen
por encima o por debajo.
Que, cuando menos
en ejecución y consultoría de obras se le asigne el más alto puntaje posible a la
propuesta más cercana a un segundo promedio es un avance significativo que
hemos reclamado insistentemente, pues en un escenario en el que se elimina el
tope inferior hasta donde se aceptan ofertas, una opción como ésta evita que se
siga empujando las adjudicaciones hacia abajo lo que, como también lo hemos
advertido, es fuente de toda clase de corruptelas.
La definición de
consultoría de obras, sin embargo, no se ha modificado –a pesar de las
reiteradas solicitudes formuladas al respecto– manteniéndose como está. Según
el anexo del Reglamento, es un servicio altamente calificado que consiste en la
elaboración del expediente técnico o en la supervisión de obras, a diferencia
de consultoría en general que son los servicios profesionales altamente
especializados sin ninguna precisión adicional. Sobre la base de estos
conceptos se ubica de ordinario a la elaboración de estudios preliminares, de
perfil, de pre factibilidad y de factibilidad entre las actividades de
consultoría en general y sólo a la elaboración de los estudios definitivos
entre las actividades de consultoría de obras conjuntamente con las actividades
de supervisión, cuando en realidad dentro de este último concepto deberían
estar comprendidos todos los estudios relacionados a una obra.
En el marco de
las nuevas disposiciones, empero, esas definiciones obligarían a calificar las
ofertas económicas de los estudios previos de cualquier obra asignándole el
mayor puntaje a la propuesta más baja y a las ofertas económicas de los
estudios definitivos o expedientes técnicos asignándole el mayor puntaje a la
propuesta más cercana al segundo promedio, lo que a todas luces es un
contrasentido porque se trata de la elaboración de estudios similares
vinculados a la ejecución futura de una obra.
La definición de
expediente técnico, en este contexto, puede contribuir a solucionar el problema
habida cuenta de que es un conjunto de documentos que comprende memoria
descriptiva, especificaciones técnicas, planos de ejecución, metrados,
presupuestos, análisis de precios, calendarios, fórmulas polinómicas, estudio
de suelos, estudios geológicos, de impacto ambiental y otros complementarios,
entre los que se podría incluir, sin forzar el concepto, a todos aquellos
estudios previos que permiten arribar al estudio definitivo a nivel de
ingeniería y que son precisamente los estudios preliminares, de perfil, de pre
factibilidad y de factibilidad. Si todos ellos forman parte del expediente
técnico necesariamente tendrían que seleccionarse y contratarse a través de los
mecanismos aplicables para los servicios de consultoría de obras y habríamos
superado el impase, sin necesidad de modificar nuevamente el Reglamento.
EL EDITOR
