DE LUNES A LUNES
Una PMO es, como se sabe, una oficina de gestión de proyectos que presta
servicios de asistencia técnica para la organización y conducción de
procedimientos de selección generalmente para la ejecución de determinadas
obras. La Project Management Office, según su denominación de origen,
estandariza metodologías, supervisa avances, gestiona riesgos –como se dice
ahora–, coordina con las partes involucradas y asegura que los objetivos se
cumplan dentro de los plazos y los costos previstos así como con la calidad
estimada.
No son relativamente recientes como se podría creer. Las PMO aparecieron
durante la Segunda Guerra Mundial para coordinar programas de alta complejidad
de producción militar y desarrollo tecnológico en los Estados Unidos y en Gran
Bretaña. Más adelante se incorporaron en los grandes proyectos aeroespaciales y
de defensa, creando los conocidos programas PERT
(Program Evaluation and Review Technique) y CPM (Critical Path Method), traslapados luego a los contratos de todo tipo y articulando estructuras
dedicadas al control de cronogramas, costos y riesgos, tal como sucede hasta la
actualidad.
Hace cincuenta años empieza su expansión en el sector privado. Aparecen
con las características que conservan hasta ahora en grandes empresas de
energía, construcción, industrias, telecomunicaciones e informática para
unificar metodologías, implementar la gerencia de proyectos, verificar la
ejecución de presupuestos y administrar portafolios de inversión
multipropósito.
Más recientemente su uso se extendió hacia gobiernos, organismos
multilaterales, instituciones transnacionales, entidades públicas y programas
especiales. Lo adoptaron el Banco Mundial y el Banco Interamericano de
Desarrollo para los proyectos que ellos financian. En el Perú se empezó a
utilizar en los Juegos Panamericanos de Lima del 2019, hace menos de siete
años, empleando asistencia especializada inspirada en los modelos
internacionales de gestión de proyectos y de manera particular en el británico.
La de los Panamericanos ciertamente no fue una experiencia muy exitosa,
como se ha querido hacer creer, entre otros detalles. Se terminó remodelando
edificaciones y adaptando vías existentes en vez de construir nuevas porque el
tiempo ya no lo permitía, gastando el doble de lo que invirtió Santiago en el
2023 para hacer prácticamente lo mismo que se hizo aquí en materia de
infraestructura deportiva y desaprovechando la posibilidad de utilizar la Villa
para viviendas de interés social por los altos costos de mantenimiento de los
ascensores en edificios de varios pisos. Allá hicieron construcciones sin elevadores,
con lo que los pagos mensuales son muy manejables para los sectores de menores
recursos. Proyectaron mejor el destino final de sus construcciones.
Ese mismo formato de gestión se repitió en otros programas de salud,
educación, transporte, saneamiento y reconstrucción con cuestionados resultados
que invariablemente encarecieron las obras y dilataron sus plazos que eran
precisamente los dos objetivos centrales que se perseguían con la
implementación de estos nuevos PMO, cuya idea central es darle asistencia
técnica a las entidades para que lleven adelante sus proyectos de la mejor
manera y sin sobresaltos, coordinando a consultores, supervisores y
contratistas, capacitando al personal de sus clientes, proponiendo medidas para
superar los atrasos y elaborando reportes para la alta dirección. La oficina de
gestión de proyectos no diseña, no supervisa, no ejecuta la obra ni sustituye a
la entidad. La asesora para que tome decisiones se supone que mejor informada.
Desafortunadamente en la mayoría de las veces cobra más que los que proyectan o
supervisan sin asumir ninguna responsabilidad y ganándose por tanto la
justificada animadversión de los profesionales que responden por las decisiones
que adoptan.
La PMO suele estar integrada por expertos en construcción, contratos, planificación, control de costos, adquisiciones y
riesgos. Mayormente son ingenieros, arquitectos, abogados, economistas y
administradores. En las contrataciones públicas definen estrategias, elaboran o
revisan expedientes técnicos –más lo segundo que lo primero–, hacen el
seguimiento en el proceso de preparación de bases, identifican riesgos y
coordinan con todos los actores del sistema. Asesoran a la entidad en la toma
de decisiones. A diferencia de un supervisor o de un inspector, administran
integralmente uno o varios proyectos y no se limitan a verificar su correcta
ejecución sino que participan activamente en la selección de los distintos
proveedores que intervienen en el proceso.
Luego de
los Panamericanos se aprobó el Decreto
Supremo 288-2019-EF, que estableció los lineamientos para contratar servicios
de gestión de inversiones, considerando un requerimiento, criterios de
selección y un procedimiento competitivo que no siempre se convocó con las
formalidades establecidas. Mediante el
Decreto de Urgencia 021-2020 se crearon los Proyectos Especiales de Inversión
Pública en los que la PMO, obviamente no ejecuta las obras, sino que actúa
brindando asistencia técnica altamente especializada, según la norma, que
contribuye a la gestión de la cartera que se le asigna, definiendo alcances,
planes de ejecución y acompañando la implementación de mejores prácticas.
Hasta la
fecha todas las PMO que han operado en el Perú han sido extranjeras porque se
concibieron de la mano de los convenios de Gobierno a Gobierno, otro
experimento que no ha funcionado y del que se ha abusado en la creencia de que
eludiendo las leyes y la acción de la Contraloría General de la República se
podía avanzar en la ejecución de las obras sin tropiezos, cumpliendo metas y
plazos. La verdad demostró todo lo contrario.
No hay,
sin embargo, ninguna restricción para que las PMO puedan ser nacionales,
eficientes y de costo razonable. Podrían ser empresas consultoras de ingeniería
con amplia experiencia o incluso los mismos colegios profesionales. El Colegio
de Ingenieros del Perú, por ejemplo. Faltaría definir si puede ser contratado
directamente mediante un convenio interinstitucional o si tendría que competir
en un procedimiento de selección como cualquier otro proveedor especializado,
en cuyo caso tendría que hacerlo quizás a través de una firma, previamente
seleccionada, inscrita en el Registro Nacional de Proveedores para no contravenir
los mecanismos actuales de la Ley General de Contrataciones Públicas 32069.
Las PMO
buscan profesionalizar la gestión de proyectos, introducir metodologías de
seguimiento y control más rigurosas, generar indicadores y métricas de
desempeño, reducir la injerencia de las autoridades políticas en las obras y
promover una cultura de gestión basada en resultados. Es ese esfuerzo se han
encontrado algunos inconvenientes principalmente por carecer las entidades de
personal capacitado para absorber la transferencia de conocimientos, por tener
restricciones administrativas y presupuestales, por las resistencias al cambio
y porque se confunden las PMO con las consultorías externas.
El
desbalance entre los objetivos de la oficina de gestión de proyectos y la
realidad de su aplicación práctica invita a pensar que todavía hay que
desarrollarlas en todos los niveles de gobierno, nacional, regional y
municipal.
En esa
línea, el Colegio de Ingenieros del Perú podría prestar algunos servicios de
asistencia técnica, de capacitación, de revisión de documentos y de elaboración
de bases y términos de referencia ajustándolas a las competencias que le
atribuyen las leyes y el régimen de contratación que pudiera emplearse,
reconociendo que el inconveniente que pudiera presentarse no es técnico sino
que es de naturaleza conceptual pues hay que definir si el marco legal habilita
al Colegio a brindar estos servicios en forma remunerada.
El CIP es
una institución autónoma de derecho público interno creada por ley y con
personería jurídica propia. Promueve el ejercicio profesional, cautela la
ética, contribuye al desarrollo nacional y brinda servicios técnicos y
especializados. De hecho el Colegio elabora peritajes, designa especialistas,
hace capacitación técnica, administra y organiza arbitrajes en materia de
obras, participa en comités consultivos, revisa proyectos y emite opiniones
especializadas.
Por tanto,
la capacidad jurídica por de pronto no es problema. Los conflictos de interés y
la imparcialidad podrían serlo. El CIP representa y defiende a los ingenieros
que participan como contratistas en la ejecución de las obras, que integran
consorcios, que intervienen como proyectistas, que son supervisores y que actúan
como peritos o árbitros. Si en simultáneo organizaría procedimientos de
selección podría cuestionarse su neutralidad, que tenga acceso privilegiado a
cierta información no disponible para todos los postores o que pueda ejercer
algún tipo de influencia. Quedaría siempre en el
ámbito de las entidades, por eso, las funciones de evaluar y calificar ofertas,
absolver consultas, adjudicar la buena pro y resolver recursos administrativos.
En el
pasado, formaban parte del antiguo Tribunal del Consejo Superior de Licitaciones
y Contratos de Obras Públicas, dos representantes de la Cámara Peruana de la
Construcción. Formaban parte del antiguo Tribunal del Consejo Nacional Superior
de Consultoría, también dos representantes de la Asociación Peruana de
Ingeniería de Consulta, predecesora de la actual Asociación Peruana de
Consultoría. Los representantes de ambos gremios habitualmente tenían que
abstenerse de intervenir en los casos precisamente para evitar los conflictos
de interés porque alguna de las partes que se enfrentaban por la adjudicación
de algún contrato, era su socio en otro proyecto, era a quien supervisaba, era
a quien le había elaborado el diseño o era por último un contratista con quien
mantenía otro litigio en curso, por empezar o ya terminado.
Esas incompatibilidades
obligaron a eliminar la participación de los gremios en los tribunales
administrativos. De esas mismas incompatibilidades tendría que cuidarse el
Colegio de Ingenieros del Perú al constituir una PMO, razón por la que muy
probablemente debería limitarse a prestar la asesoría técnica especializada a
efectos de elaborar bases estandarizadas, administrar un banco de
especialistas, elaborar formularios de requerimientos técnicos mínimos,
cronogramas de asignación de personal, materiales, equipos y maquinaria;
matrices de riesgos, de soporte documental, de acompañamiento técnico y de apoyo logístico y metodológico.
Con eso su contribución con el país ya sería enorme.
Ricardo Gandolfo Cortés
No hay comentarios:
Publicar un comentario