DE LUNES A LUNES
Una solución rápida al problema
que confrontan las obras públicas en el país es, sin duda alguna, seleccionar
mejor a los contratistas que tienen que ejecutarlas. En simultáneo, sin
embargo, deben sincerarse los costos. No es correcto que se asignen partidas a
todas luces insuficientes para el desarrollo de los trabajos y encima se
obligue a los postores a presentar ofertas por debajo de esos montos en el
entendido que para adjudicar los contratos se califican tanto la propuesta
técnica como la económica y en lo que a esta última se refiere, se le asigna la
más alta puntuación a aquella que se presenta con el precio más bajo. En
consultoría y ejecución de obras se admite hasta el 90 por ciento del
denominado valor referencial. En otra clase de bienes y servicios, entre los
que están la elaboración de los estudios de factibilidad y el suministro de
insumos para esas mismas obras, no hay límite inferior. Por tanto pueden
admitirse ofertas hasta por debajo de ese 90 por ciento. Eso claramente no está
bien.
Con presupuestos mal calculados y
con la posibilidad abierta de que los precios terminen por los suelos es poco
lo que se puede esperar. Muchos contratistas no participan de esos procesos y prefieren
esperar mejores épocas y otras convocatorias o se resignan a no trabajar con el
sector público sujeto a esta restricción impuesta por la norma. Algunas
autoridades, entretanto, responden a las objeciones señalando que siempre hay
postores. Como si la presencia de ellos, cualquiera que fuese su origen y sus
antecedentes, es de por sí garantía de seriedad y cumplimiento. Otra percepción
igualmente equivocada.
Los funcionarios que conocen del
tema y todos los operadores del sistema saben de sobra que la fórmula es
adjudicar los contratos por méritos y no por precios. Por merecimientos, por
calidad, por experiencia, por trayectoria. En simultáneo, se podría asignar
distintas capacidades máximas de contratación para que éstas se vayan
consumiendo a medida que se suscriben nuevos compromisos y se vayan recuperando
cuando se vayan culminando a efectos de propiciar una distribución más o menos
equitativa de los trabajos entre todos aquellos que puedan desarrollarlos a
cabalidad.
El sistema vigente puede
reformularse parcialmente solo con sincerar los presupuestos. Si los montos,
aún castigados hasta el 90 por ciento, alcanzan para los fines que se persiguen,
pues habrá mejores postores. Si en paralelo se designan profesionales
competentes para revisar las propuestas y elegir a los ganadores se tendrán con
toda seguridad mejores adjudicaciones.
Debe eliminarse asimismo la
posibilidad de que para bienes y servicios se presenten ofertas por debajo del
90 por ciento del valor referencial que calcula la entidad en cada
convocatoria. Si ello no se logra, pues debería rechazarse toda oferta que no
acredita objetivamente que está en condiciones de cumplir satisfactoriamente
las obligaciones que el contrato entraña con el precio que ofrece. Esta opción
existe en la Ley de Contrataciones del Estado pero habitualmente no se usa. Se
teme que el postor afectado que oferta un precio muy bajo pueda objetar su
descalificación aduciendo que ha sido marginado del proceso porque se ha
querido favorecer a otro competidor. Una percepción más que debe desterrarse.
Así como la entidad puede
rechazar toda oferta que supere la disponibilidad presupuestal luego de haber
realizado sin éxito las gestiones para su incremento, alternativa que también
está en la norma pero que tampoco se utiliza, así también debería rechazar toda
oferta que esté por debajo del valor referencial, en bienes y servicios, que no
pueda demostrar fehacientemente que es viable. Si está en la norma esta
herramienta y no se va a modificar, cuando menos hay que emplearla en defensa
del interés de todos que es que se cumplan los contratos sin contratiempos.
Para los casos de ejecución y
consultoría de obras la entidad rechaza las ofertas que se encuentren por
debajo del 90 por ciento del valor referencial o que lo excedan en más del 10
por ciento. Las que lo excedan en menos, estarán condicionadas a las mismas
gestiones, para el incremento del presupuesto. Si no tienen éxito, serán
también rechazadas. Está en la Ley esta otra herramienta pero tampoco se usa porque,
como queda dicho, todas las propuestas se presentan al 90 por ciento del valor
referencial porque nadie quiere perder puntos en la calificación de la
propuesta económica.
Solamente no se presentan al 90
por ciento aquellos postores que están convencidos de que no habrá otro
competidor que entregue alguna oferta que le pueda sacar ventaja en la
calificación económica. Los postores únicos pueden ofrecer el 100 por ciento o
incluso más, a condición de que se encuentre el financiamiento de este saldo.
Pero son la excepción porque nadie puede garantizar que a última hora, antes de
que se cierre la recepción de propuestas, aparezca algún proveedor dispuesto a
quemarle el pan en la puerta del horno a aquel que se siente muy seguro de ser postor
único.
La importancia de la evaluación
técnica es capital toda vez que en circunstancias normales ella define al
ganador del proceso. Por ello es indispensable que sea hecha por personal
altamente capacitado, empoderado, que no sea acosado por las decisiones que
adopte en el ejercicio de sus funciones y que no cometa el error, frecuente en
el pasado reciente, de propiciar empates masivos que solo benefician a esos
malos contratistas que se presentan escondidos detrás de varios postores y
varias razones sociales, maniobra gracias a la cual entran al sorteo que decide
el resultado de la adjudicación con más boletos que los contratistas honestos
que solo confían en que la suerte está en la única opción que tienen.
Este carrusel solo se evitará
impidiendo que un mismo profesional pueda participar en más de una oferta y
exigiendo que las propuestas técnicas tengan contenidos muy especializados que
distingan a unas de otras para lograr una calificación que marque la
diferencia. El Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado considera conceptos
muy puntuales tales como la experiencia en la especialidad, la metodología
propuesta, las calificaciones del personal propuesto así como otros que
contemplan o deben contemplar las bases estándar que aprueba el OSCE y que
deben incrementarse para permitir la elaboración de un cuadro de méritos u
orden de prelación a fin de adjudicar los procesos a quienes se ubiquen en el
primer lugar y olvidarse de esos sospechosos empates masivos.
Las normas que precedieron a la
Ley de Contrataciones del Estado consideraban como tres grupos de factores:
referidos al postor, referidos al personal propuesto y referidos al objeto de
la convocatoria. Entre los primeros, referidos al postor, se calificaba el
tiempo en la actividad y el tiempo en la especialidad, que no es lo mismo. Uno
es el período que se tiene como contratista y otro el que se tiene en la
disciplina que es objeto del procedimiento de selección en el que se participa.
Igualmente debían acreditarse los trabajos principales así como aquellos trabajos
efectuados en la especialidad, la infraestructura con que se cuenta, los
recursos que se disponen, la organización que le brinda soporte y el personal
técnico con más de dos años de antigüedad al servicio del proveedor que ofrece
una visión sobre su permanencia en el giro. Con toda esta información se
verifican los conocimientos y la experiencia adquirida por el postor en el
negocio y en la materia a la que se va a enfrentar y de paso se comprueba que
no es un aventurero que viene de la nada y que así como viene se va.
Entre los
factores referidos al personal asignado al servicio se evaluaban sus
conocimientos, los estudios realizados, los títulos obtenidos, los idiomas que
domina, las publicaciones efectuadas y su labor docente así como la experiencia
acumulada en la profesión, en cargos desempeñados y en trabajos realizados.
Como se trataba de concursos había que competir y cada postor se preocupaba de
conformar el mejor equipo para lograr la más alta puntuación. Evidentemente un
mismo profesional no podía, en modo alguno, formar parte del plantel de más de
un postor porque eso eliminaba la competencia pues no se puede competir contra
uno mismo. Enfrentado a una disyuntiva, en la que dos o más proveedores
buscaban al mismo especialista, éste debía elegir con quien ir. En ocasiones
optaba por el que le ofrecía pagar menos. Lo hacía porque estimaba que ese
postor tenía mayores posibilidades de hacerse del contrato. En ejercicio de su
auténtica libertad de decidir, renunciaba a una mayor remuneración improbable y
se concentraba en una menor remuneración pero más próxima a la realidad.
Finalmente en
lo que respecta a los factores referidos al objeto de la convocatoria, se calificaba
la descripción detallada del servicio ofrecido de acuerdo a la interpretación
que hacía del expediente técnico o de las bases de procedimiento; esto es, cómo
imaginaba el postor que iba a encarar el trabajo. Se evaluaba el enfoque y la
concepción del proyecto; se examinaban los comentarios, sugerencias y/o aportes
a los términos de referencia, con los que el postor los enriquecía a fin de
optimizar la prestación y obtener el mayor beneficio para su cliente. Lo mismo
sucedía con el plan de trabajo propuesto que era la parte medular de la
documentación que se presentaba pues reflejaba lo que se iba a hacer;
incluyéndose además el esquema de la organización que se planteaba para el
desarrollo del servicio; la programación de la prestación y los recursos a ser
utilizados en ella.
El Reglamento
admitía que la evaluación de estos factores referidos al servicio materia del
concurso se haga con el objeto de apreciar la propuesta en detalle y poder
asignar los puntajes con los que se establece el correspondiente orden de
méritos. A estos factores se les reservaba una puntuación mayor en términos generales
que la fijada para los factores relativos al propio postor o al personal
asignado al servicio.
El problema
actual no radica en la norma. Esta puede adaptarse a las exigencias de la
realidad sin necesidad de esperar su modificación. Es cuestión de proponerse y
no continuar con esa perversa costumbre de responsabilizar a las leyes y
reglamentos por todo lo que no funciona bien. Hay que sobreponerse a los hechos
y buscar soluciones prácticas como las expuestas. Para empezar, hay que
sincerar los presupuestos, empezar a rechazar toda oferta que no cumpla con
ofrecer las garantías más indispensables en bienes y servicios y calificar
diferenciadamente a cada propuesta para elegir siempre al mejor.
Ricardo
Gandolfo Cortés
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