DE LUNES A LUNES
El artículo 171 del proyecto de Reglamento de la nueva
Ley General de Contrataciones Públicas establece que cada entidad determina el
sistema de entrega de la obra, que puede ser hasta de seis tipos. Sobre el
sistema de obra la exposición de motivos del texto propuesto anota que existe
la necesidad de modernizar y optimizar los procesos de contratación de
consultoría y ejecución de obras en el país, reconociendo que el uso de los
sistemas de entrega tradicionales, como los de sólo diseño o sólo construcción,
y en menor proporción el diseño y construcción, conocidos como concurso oferta
o modalidad llave en mano con elaboración de expediente técnico, en la actual
Ley de Contrataciones del Estado, es limitado comparado con los sistemas de
entrega utilizados internacionalmente. Se ha llegado a la conclusión de que los
sistemas de entrega tradicionales no responden a las necesidades de las obras
de alta complejidad y/o situaciones en las que la agilidad y la colaboración
temprana son esenciales para la ejecución. Deducción que personalmente no
comparto pero que sirve de base para el desarrollo normativo próximo a entrar
en vigencia.
El primero de estos tipos es el denominado “solo
construcción” en el que como su nombre lo indica solo se contrata la ejecución
de la obra, una vez que se cuenta con el expediente técnico aprobado. La
responsabilidad del contratista es naturalmente por aquello que él hace. Es el
sistema más extendido y más lógico porque sigue la secuencia natural de las
cosas. Primero se hacen los estudios y cuando éstos están totalmente aprobados
se convoca la construcción. Lo ideal es tener un buen presupuesto para el
diseño porque eso garantiza una mejor obra. No es frecuente tener partidas
suficientes para hacer todas las perforaciones y ensayos y para analizar todas
las muestras que se extraen, razón adicional para que los estudios tengan que
irse ajustando a las necesidades prácticas de las obras durante la ejecución, como
sucede incluso con los proyectos que cuentan con un financiamiento completo.
El segundo tipo es “diseño y construcción”. Aquí el
contratista elabora el expediente técnico y ejecuta la obra. La entidad tiene
menor riesgo de diseño y se recomienda utilizar para los saldos de obra. No es
la mejor solución porque el contratista puede encontrarse tentado a colocar en
el estudio elementos que puedan abaratar sus costos y no siempre mejorar la
calidad de la obra. Depende en gran medida de los controles que puedan
establecerse para evitar esos riesgos.
El tercero es “diseño, construcción, operación y
mantenimiento” en el que en adición al expediente técnico y a la ejecución de
la obra el contratista también asume el funcionamiento y la conservación del
proyecto considerando su vida útil. Exige una supervisión directa y permanente
para evitar que el contratista pretenda colocar menos materiales y menos
equipos en los tiempos estipulados con cargo a ocultar sus deficiencias a lo
largo de la ejecución. Creo que puede aplicarse para casos muy puntuales con un
alto nivel de control.
El cuarto es “gestión del diseño y construcción al
riesgo” en el que el contratista selecciona a los subcontratistas para la
elaboración del expediente técnico, la ejecución de la obra y cualquier otra
prestación que se hubiere previsto como parte de su alcance, asumiendo la
responsabilidad por la entrega de la obra. Está reservado para proyectos de
alta complejidad que requieren que el contratista se involucre desde las
instancias más tempranas en gestionar la definición del alcance de las labores
de los subcontratistas, la documentación del diseño y la ejecución de las
obras. Es como un Project Management Office al que se le encarga todo el
proceso y que virtualmente sustituye a la entidad.
El quinto tipo de entrega es “gestión del diseño y
construcción de agencia” en cuyo desarrollo el contratista es un consultor que
se encarga de administrar la selección de los contratistas que ejecutan la
obra, sin asumir la responsabilidad por sus resultados. Proporciona
asesoramiento, coordinación, planificación, gestión y supervisión del costo y
tiempo, sin perjuicio de otras actividades que se establezcan en su contrato.
Este sistema de entrega, según el Reglamento, se utiliza en proyectos de alta
complejidad, cuya definición no puede estar a cargo de sectores y profesionales
totalmente ajenos a las especialidades comprometidas en tales obras. Como hemos
señalado en otras oportunidades la alta complejidad es una calificación que
trae ahora consecuencias jurídicas muy importantes y por eso mismo su
asignación a cualquier proyecto debería estar a cargo de profesionales muy
experimentados en cada disciplina a través del Colegio de Ingenieros del Perú.
El sexto tipo es “entrega integrada de proyecto o
alianza” en el que la entidad y uno o varios contratistas comparten los riesgos
y la toma de decisiones, respecto al alcance, diseño, adquisiciones, ejecución
de obra en cooperación mutua. La gestión del proyecto es conjunta y todos
tratan de participar en las ganancias y pérdidas de la obra. Todos firman un
contrato multilateral que puede incluir la formulación del proyecto de
inversión. En lo particular desconfío de esas fórmulas en las que todos ganan y
todos pierden sustentadas en la colaboración mutua. Habitualmente una parte es
la que aspira a obtener la obra al menor precio posible y de la más alta
calidad y la otra es la que aspira a ejecutarla al más alto precio y con la
calidad mínima requerida porque dotarla de más calidad implica inevitablemente
incrementar el costo.
El mismo artículo advierte que todos estos sistemas de
entrega pueden considerar la dotación de mobiliario, equipamiento y montaje
hasta la puesta en servicio. También pueden contemplar la ejecución de la obra
en paralelo a la elaboración del expediente técnico, cuando el traslape entre
ambos sea técnicamente viable y sustentado en un análisis costo beneficio en la
estrategia de contratación.
Finalmente dispone que para la ejecución de los cuatro
últimos sistemas de entrega se utilicen únicamente los contratos estandarizados
de ingeniería y construcción de uso internacional con lo que todas esas
modalidades que no denomina tradicionales se pondrán en práctica con fórmulas
ajenas a la nueva Ley pero observando de seguro sus principios y actuando
supletoriamente en todos los casos.
Acto seguido, el artículo 172 se ocupa de los sistemas
de entrega en consultoría de obras para la formulación de proyectos de
inversión o para la elaboración de expedientes técnicos. Uno es el de “solo
formulación o solo diseño” en el que se contrata a un consultor para que
realice todas las actividades correspondientes a la formulación y evaluación en
el marco de las disposiciones del Sistema Nacional de Programación Multianual y
Gestión de Inversiones, una vez que cuente con la viabilidad, a otro consultor
para que realice el diseño correspondiente a la elaboración del expediente
técnico.
El otro es “formulación y diseño” en el que el
contratista es responsable de los documentos técnicos de la fase de formulación
y evaluación en el marco de las disposiciones del SNPMGI y el expediente
técnico. La convocatoria se puede realizar con una idea de proyecto brindada
por la entidad contratante. En el supuesto que el proyecto no obtenga la
viabilidad, el contrato se resuelve.
El artículo 173 trata sobre los criterios para la
elección de sistemas de entrega y modalidades de pago para obras y consultoría
de obras. Para ese efecto el proyecto de Reglamento estima pertinente evaluar
como mínimo siete criterios. El primero es el nivel de información de la obras
según su complejidad o envergadura según el SNPMGI. El segundo es el nivel
requerido de participación del contratista en el proceso de diseño. El tercero
es la complejidad de la ejecución de la obra. El cuarto es el nivel de certeza
del costo final, el sistema de entrega y su modalidad de pago elegida que le
brinda a la entidad sobre el presupuesto necesario para la ejecución de los
componentes.
El quinto es la oportunidad de entrega del proyecto
considerando la duración del procedimiento de selección y de ejecución de la
obra. El sexto es la asignación de riesgos que asume cada parte considerando el
nivel que de ellos se transfiere de la entidad al contratista así como las
responsabilidades que este último asume. El sétimo, finalmente, son las
capacidades de la entidad para gestionar el sistema de entrega elegido con sus
propios recursos.
En cuanto a las modalidades de pago que pueden
emplearse para la contratación de obras bajo los sistemas de entrega de solo
construcción, diseño y construcción y consultorías de obras distintas a
supervisión, el artículo 174, comprende a la suma alzada, los precios
unitarios, el esquema mixto y costo reembolsable. Para la supervisión de obras
se utiliza la modalidad de pago por tarifas o el esquema mixto. Si se emplea un
contrato estandarizado de ingeniería y construcción de uso internacional se
emplean las modalidades de pagos que ellos mismos precisan.
En materia de incentivos para proveedores de obra y
consultoría de obra las entidades pueden establecer a juzgar por lo indicado en
el artículo 175, uno por cumplimiento anticipado de la fecha programada de
culminación de la prestación, para el caso de que culmine el contratista la
ejecución de uno o más componentes que le fueron asignados antes del
vencimiento del plazo previsto. En esa eventualidad la entidad paga al contratista
el monto de los gastos generales por el número de días de diferencia entre el
plazo de ejecución contractual vigente y el número de días de ejecución real.
También se prevé un incentivo por incorporación de
excelencia en estándares ambientales y de seguridad que se aplica únicamente
para componentes de ejecución de obra cuando el contratista cumpla con niveles
superiores a los mínimos establecidos por la normativa. La entidad otorga una
bonificación equivalente al uno por ciento del monto del contrato original si
es que se han establecido los indicadores iniciales al suscribirse el contrato
en cuyo caso es opción no se incluye como factor de evaluación.
Un tercer incentivo es por respuesta rápida de la
supervisión, cuando emita pronunciamiento sobre el total de las consultas del
cuaderno de incidencias y/o a todas las modificaciones contractuales en un
plazo igual o menor al cincuenta por ciento del establecido, de manera
sustentada. La entidad le otorga una bonificación equivalente al tres por ciento
el contrato original.
Veremos cómo funcionan estos incentivos y todo el
nuevo andamiaje legal para todos los nuevos sistemas que entrarán en vigencia.
Ojalá que todo sea por el bien del país.
Ricardo Gandolfo Cortés
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