La contratación de consultores de ingeniería

 DE LUNES A LUNES

La Federación Panamericana de Consultores tuvo la gentileza de invitarme a participar en una Mesa Redonda destinada a examinar las Mejores Prácticas en el sector de Ingeniería de Consulta en la región, que se desarrolló hoy lunes en horas de la mañana y se transmitió en forma simultánea a todos los países miembros de América Latina, España y Portugal.

A continuación la transcripción de algunas partes de mi exposición:

Empecemos por definir que es ingeniería de consulta, denominación que con diversas variantes se emplea para referirse a la actividad cuyo objeto es el desarrollo de proyectos, desde la concepción y la definición de procesos y especificación de equipos hasta la supervisión, gerencia, administración y puesta en marcha de las obras que se ejecutan para materializarlos. Es el trabajo intelectual que pone la tecnología al servicio de la sociedad. La ingeniería de consulta transforma ideas en proyectos ambientalmente sostenibles en el propósito de mejorar la calidad de vida constituyéndose por ello en un recurso estratégico para el progreso económico y social de los países, actualizándose constantemente a fin de responder a las exigencias de los tiempos.

En el Perú la Ley 23554, promulgada en 1982, dispuso que los servicios de consultoría, para los efectos de lo que ella regulaba, eran las actividades desarrolladas por profesionales de todas las especialidades con estudios superiores, en la realización de investigaciones, estudios, diseños, supervisiones y asesorías relacionadas con el desarrollo y que actuaban en forma individual, integrando sociedades o en asociación. Esa misma Ley de Consultoría, así llamada, estableció un orden de prelación para la contratación de estos servicios y facilitó la asociación de empresas extranjeras con nacionales a efectos de participar en los proyectos de inversión.

Lo más importante de la Ley 23554 fue señalar categóricamente que para la selección de servicios de consultoría se realizaban concursos públicos de méritos basados en las calificaciones técnicas de los participantes. Esta disposición impedía que el precio que se ofrecía incida en la adjudicación, tanto así, que en aplicación de su Reglamento, cuya versión final tuve el honor de compilar y revisar en 1987, solo al postor que obtenía el primer lugar se le abría su oferta.

Para elegir al ganador del concurso se evaluaba la propuesta técnica de cada postor que incluía factores referidos al consultor, al personal asignado al servicio y al servicio mismo, materia del proceso. Entre los factores referidos al consultor se calificaba el tiempo en la actividad y el tiempo en la especialidad, que no es igual. Uno es el período que el postor tiene como consultor en diversas ramas de la ingeniería y el otro es el período que tiene como consultor en la especialidad que es objeto del concurso. También se examinaban los trabajos en la especialidad y los trabajos similares; la infraestructura, los recursos, la organización y el personal técnico con más de dos años de antigüedad con el postor; la relación de personal administrativo; la relación de personal técnico de la especialidad y la información sobre sanciones impuestas por los entes reguladores. Toda esta información permitía verificar la presencia del postor en el giro, los conocimientos y la experiencia que podía haber adquirido en el negocio y en la materia con la que se va a enfrentar así como comprobar que no es un aventurero que viene de la nada y que así como viene se va.

Entre los factores referidos al personal asignado al servicio se evaluaban sus conocimientos, los estudios realizados, los títulos obtenidos, los idiomas que domina, las publicaciones efectuadas y su labor docente así como la experiencia acumulada en la profesión, en cargos desempeñados y en trabajos realizados. Como se trataba de concursos había que competir y cada postor se preocupaba de conformar el mejor equipo para lograr la más alta puntuación.

Finalmente en lo que respecta a los factores referidos al servicio materia del concurso, se calificaba la descripción detallada del servicio ofrecido por el consultor de acuerdo a la interpretación que hacía del expediente técnico; esto es, cómo imaginaba el postor que iba a encarar el trabajo. Se evaluaba el enfoque y la concepción del proyecto; se examinaban asimismo los comentarios, sugerencias y/o aportes a los términos de referencia, con los que el postor los enriquecía a fin de optimizar la prestación y obtener el mayor beneficio para su cliente. Lo mismo sucedía con el plan de trabajo propuesto que era la parte medular de la documentación que se presentaba pues reflejaba lo que se iba a hacer; incluyéndose además el esquema de la organización que se planteaba para el desarrollo del servicio; la programación de la prestación y los recursos a ser utilizados en ella.

El Reglamento admitía que la evaluación de estos factores referidos al servicio materia del concurso se hacía con el objeto de apreciar la propuesta en detalle y poder asignar los puntajes que permitían establecer el correspondiente orden de méritos. A estos factores se les reservaba una puntuación mayor en términos generales que la fijada para los factores relativos al propio postor o al personal asignado al servicio. La razón es que estos factores referidos al servicio son los que marcan la diferencia entre una propuesta y otra.

Cada miembro de la comisión de Evaluación en forma independiente asignaba los puntajes de acuerdo a los rangos determinados en la norma, el presidente sacaba el promedio aritmético correspondiente a cada postor y se elaboraba el señalado orden de méritos. Se declaraban aptos a aquellos postores que alcanzaban 60 puntos sobre 100 posibles. En caso de empate, lo que era bastante improbable, el orden de méritos se definía por sorteo, se publicaba en el diario oficial y en otro de circulación nacional.

Recién entonces se tomaba conocimiento del contenido de la propuesta económica del postor que había quedado en primer lugar, en su presencia. Esta quizás fue una de las mayores virtudes de este régimen que estuvo vigente una década. El precio de cada postor no tenía, como no debe tener, ninguna influencia en la determinación del ganador. Como sucede hasta ahora en algunos procesos financiados por el Banco Mundial, por el Banco Interamericano de Desarrollo o por otras instituciones multilaterales o gobiernos de otras naciones en los que lo que importa es la calidad del servicio, en los que quien convoca el proceso no está en condiciones de correr el riesgo de hacer adjudicaciones temerarias que indefectiblemente retrasan su programa de inversiones.

La propuesta económica era analizada en cuanto a sus alcances y compatibilidades con los términos expuestos en la propuesta técnica. Se verificaba que ambos documentos sean complementarios y guarden perfecta armonía. Efectuado este análisis se iniciaba la negociación que no tenía otro objeto que ultimar los detalles que pudieran haber quedado pendientes y despejar las incógnitas que hubieren aflorado durante el proceso. Sólo en el caso de que la propuesta económica del ganador estuviese por encima del presupuesto base y el postor no aceptase reducirla, se daba por terminada la negociación con este postor y se invitaba a aquel que ocupó el segundo lugar y se procedía del mismo modo. De no haber acuerdo con el segundo, se invitaba al tercero y así sucesivamente, destacándose que no podía reiniciarse la negociación con un postor con el que no se había llegado a acuerdo así como tampoco se podía cerrar el contrato por un monto superior a alguno con el que no se había llegado a acuerdo con los postores con los que se había tratado previamente.

En cuanto se llegaba a acuerdo se procedía a la redacción y suscripción del contrato. Había menos descontentos y menos impugnaciones. No como ahora que todo se cuestiona, todo se critica y todo se impugna. Como si el negocio del Estado estuviese en los litigios y no en la ejecución de sus proyectos.

El régimen creado por la Ley de Consultoría, que hemos resumido por considerarlo idóneo para la selección de esta clase de servicios, estuvo vigente hasta que se promulgó la Ley 26850, en 1997, cuyo primer proyecto, por esas coincidencias del destino, también tuve la suerte de elaborar, recogiendo las tendencias de otro momento e introduciendo otras modificaciones legislativas como el arbitraje como medio de solución de controversias que es una medida pionera, admirada en todo el mundo y que por fortuna perdura hasta hoy.

La Ley de Contrataciones del Estado unificó en un solo marco normativo al Reglamento Único de Licitaciones y Contratos de Obras Públicas, a la Ley de Consultoría, al Reglamento General de las Actividades de Consultoría y al Reglamento Único de Adquisiciones. Unificó también el Registro de Contratistas y el Registro de Consultores creando uno solo que ahora se llama Registro Nacional de Proveedores y en el que deben estar inscritos todos aquellos que quieran contratar con el Estado. Hizo lo propio con el Consejo Superior de Licitaciones y Contratos de Obras Públicas, con el Consejo Nacional Superior de Consultoría y otros consejos regionales, cuyos tribunales además eran última instancia administrativa para cualquier reclamación derivada de todas las licitaciones y concursos que convocaban las entidades del Estado. En otras palabras, reunió en una sola ley los procesos para la selección de obras, proyectos, supervisiones y para las adquisiciones de bienes y servicios de toda índole.

Esta nueva Ley ha sufrido a lo largo de los últimos veinticuatro años múltiples reformas sin perder su esencia ni los principios sobre los que descansa. Incluso se han promulgado otras que reproducen casi todas sus disposiciones con variantes muy ligeras. La última es la Ley 30225 que también ha experimentado varios cambios, conservando siempre, como queda dicho, el espíritu que anima a todas. Como toda norma tiene virtudes y defectos. Entre estos últimos, sin ninguna duda, sobresale aquel relativo a la selección de consultores que pese a nuestros esfuerzos no reproduce el emblemático modelo que la Ley de Consultoría había consagrado con notable éxito.

Actualmente la selección de consultores se hace sobre la base de la evaluación de la propuesta técnica y económica que inciden en la calificación final de cada postor. La propuesta técnica incide en un 80% y la propuesta económica en un 20%. La norma establece que los factores de evaluación deben ser objetivos como si en el régimen anterior no lo fueran. En el régimen anterior era perfectamente objetivo distinguir una mejor oferta de otra al punto que ninguna propuesta recibía la misma puntuación que otra, como en los exámenes que rinden los estudiantes y que obtienen distintas calificaciones sin que nadie se atreva a impugnarlos por carecer de objetividad. El examen distingue con toda nitidez al alumno que sabe del que no sabe, al que sabe mucho del que sabe poco, al que sabe un poco más del que sabe un poco menos. Así es también en el mundo de la consultoría.

Ahora, sin embargo, en el afán de ser objetivos se han reducido los factores de evaluación y sólo se considera, para la propuesta técnica, al menos uno de un pequeño conjunto en el que aparecen: la experiencia del postor en la especialidad, la metodología propuesta, los conocimientos del proyecto y la identificación de facilidades, dificultades y propuestas de solución, aquellos relacionados con la sostenibilidad ambiental y otros que establezcan las bases estándar que apruebe el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado. Nuestra reiterada exigencia es que se consideren por lo menos todos esos factores y no solo uno. Lo contrario no permite una adecuada selección y fomenta los empates masivos que se resuelven por sorteo y que por cierto no ofrecen ninguna garantía.

El comité de selección determina si las ofertas cumplen con los requisitos de calificación. Si no cumplen son descalificadas. A continuación se evalúan las propuestas técnicas. Sólo pasan a la siguiente etapa las que alcancen el puntaje mínimo precisado en las bases.

En la evaluación económica se le asigna el puntaje más alto a la oferta de menor monto. Sin llegar a ser una subasta inversa, método también recogido en la legislación y previsto para bienes y servicios de carácter uniforme, se parece mucho a ella porque quien cotiza más está perdido. Para la elaboración de expedientes técnicos y para supervisiones no se admiten propuestas por menos del 90% del presupuesto lo que obliga a todos los postores a presentarse por ese monto porque nadie puede prescindir de estos valiosos puntos que dejaría de obtener si ofrece una propuesta por una suma mayor. La elaboración de otros estudios, sin embargo, no tiene esa protección y no hay ningún límite. En ese escenario pueden presentarse las denominadas ofertas ruinosas con montos manifiestamente insuficientes para el desarrollo del encargo. Es verdad que la entidad que convoca el proceso puede rechazarlas pero para que este trámite prospere se requiere que previamente se le ofrezca al postor la posibilidad de justificar sus precios, algo que sin duda alguna, hará, como el felino que se tiende y se agita en el suelo con la seguridad de que si no lo hace, perderá la adjudicación. Entretanto, no habrá funcionario dispuesto a desechar una oferta notoriamente más baja que todas las demás, razón adicional para considerar como perverso este sistema que pretende ubicar a parte de la consultoría entre los servicios estándar y sin valor agregado cuya contratación depende únicamente del precio que oferten.

Si al sumarse los puntajes de las propuestas técnicas y económicas se produce un empate, lo que es habitual en este régimen, se procede a otorgar la buena pro al postor que haya obtenido el mejor puntaje técnico y si persistiera el empate, lo que también es frecuente por las razones señaladas, a través del sorteo, con lo que terminamos confiando nuestro futuro al azar.

Eso debe cambiar. Debemos volver al régimen que teníamos antes de 1997. De lo contrario, tendrá que rehacerse lo que se hace mal y como la historia se ha cansado de demostrarlo: lo barato saldrá siempre caro.

Ricardo Gandolfo Cortés