El costo de la supervisión directa y permanente

DE LUNES A LUNES

La primera Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, así denominada, fue la 26850, cuyo anteproyecto tuve el alto honor de elaborar. Su Reglamento, se aprobó mediante Decreto Supremo 039-98-PCM, en cuya redacción también participé. El artículo 105 de este último texto estipuló que “toda obra contará de modo permanente y directo con un inspector o con un supervisor” para luego señalar que “el inspector será un funcionario de la Entidad, mientras que el supervisor será un tercero especialmente contratado para dicho fin o una empresa supervisora” y rematar disponiendo que “será obligatorio contar con un supervisor cuando el valor de la obra a ejecutarse sea igual o mayor al monto establecido en la Ley Anual de Presupuesto.” El mismo artículo 105 advertía que “el costo de la supervisión no excederá en ningún caso del cinco por ciento (5%) del monto de la obra, y el de administración del tres por ciento (3%) del mismo monto total.”

El Decreto Supremo 013-2001-PCM aprobó un nuevo Reglamento, para que se adapte a las modificaciones introducidas en la Ley 26850 mediante las Leyes 27070, 27148 y 27330. El proyecto se publicó y se recibieron sugerencias y observaciones de entidades, gremios y demás interesados. Desde luego que también participé en ese proceso. El artículo 148 de este nuevo Reglamento, estableció exactamente lo mismo en lo que respecta a la obligación de contar con una supervisión directa y permanente a partir de determinado monto fijado en la Ley de Presupuesto aunque elevó el margen de su costo, que “no excederá, en ningún caso, del ocho por ciento (8%) del Valor Referencial de la obra o del monto total de ella, el que resulte mayor, con excepción de los casos […] distintos a los de adicionales de obra [en los que] se produzca variaciones en el plazo […] o en el ritmo de trabajo de la obra, autorizadas por la Entidad, y siempre que impliquen mayor prestaciones de la supervisión […]”

En tales supuestos “el Titular del Pliego o la máxima autoridad administrativa de la Entidad, según corresponda, puede autorizar las mayores prestaciones en la supervisión, bajo las mismas condiciones del contrato original y hasta un máximo del quince por ciento (15%) del monto contratado de la supervisión. Cuando dichas prestaciones superen el quince por ciento (15%) se requiere aprobación previa de la Contraloría General de la República, la que deberá pronunciarse en un plazo no mayor de quince (15) días hábiles, transcurrido el cual si haberse emitido pronunciamiento, las prestaciones adicionales se considerarán aprobadas.” En resumen, la nueva norma permitía que el costo de la supervisión pueda superar ilimitadamente el mencionado 8%, con tal de no dejar a la obra sin un control directo y permanente. Gran avance, sin duda, que quiso aproximarse a los porcentajes que emplean los organismos multilaterales de crédito para la supervisión de los proyectos que financian.

El Decreto Supremo 084-2004-PCM aprobó el siguiente Reglamento a propósito de los cambios incorporados en la Ley 26850 mediante la Ley 28267. En el trámite de su elaboración tuve alguna participación proponiendo incluso incrementar ese porcentaje para acercarlo a la realidad en línea con la premisa de que una supervisión bien retribuida garantiza una mejor ejecución de la obra. El artículo 247 obligó a tener el control directo y permanente a partir de determinado monto fijado anualmente. El artículo 248, a su turno, volvió a elevar el margen del costo de la supervisión que “no excederá, en ningún caso, del diez por ciento (10%) del Valor Referencial de la obra o del monto total de ella, el que resulte mayor […]”, con las mismas excepciones contempladas en el régimen anterior, que permitían finalmente que ese costo pueda superar largamente y sin tope alguno este 10%.

Por si ello fuera poco, el artículo 249 precisaba que “en caso de atraso en la finalización de la obra por causas imputables al Contratista, con respecto a la fecha consignada en el calendario de avance […] y considerando que dicho atraso produciría una extensión de los servicios de inspección o supervisión, lo que genera un mayor costo, el Contratista […] asumirá el pago del monto equivalente de los servicios indicados, lo que se hará efectivo deduciendo dicho monto de la liquidación de la obra.”

El Decreto Supremo 184-2008-EF aprobó el cuarto Reglamento estrenándose el MEF en estas tareas en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley de Contrataciones del Estado, denominación ya apocopada, promulgada mediante Decreto Legislativo 1017, en el marco de las facultades delegadas al Ejecutivo por el Congreso de la República, que pese a ser una nueva norma por fortuna reprodujo virtualmente todo el texto de la anterior. En este proceso fui entrevistado por las autoridades encargadas de la elaboración de los proyectos que tenían asesoramiento internacional. Les advertí sobre los riesgos que entrañaba querer hacer una norma muy ligera. Felizmente me hicieron algo de caso. En cuanto a la materia que ahora nos atañe, los artículos 190, 191 y 192 repitieron literalmente lo señalado en el anterior Reglamento.

El Decreto Supremo 350-2015-EF aprobó el Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado 30225 con la que se sustituyó a la anterior. Participé de su elaboración al igual que otras personas que fuimos invitados a dar nuestras opiniones en el ministerio de Economía y Finanzas. El artículo 159, finalmente, reprodujo nuevamente la obligación de tener una supervisión directa y permanente a partir del monto que determine la Ley de Presupuesto y el artículo 161 la obligación del contratista ejecutor de la obra de asumir su costo por atrasos a él imputables. Se consideró innecesario consignar alguna referencia al costo de la supervisión en el entendido de que no había en la práctica ningún límite pues ella debía continuar mientras haya obra. No me pareció correcto y el tiempo me daría la razón. 

El Decreto Supremo 344-2018-EF que aprobó el siguiente Reglamento en consonancia con las modificaciones que el Decreto Legislativo 1444 insertó en la Ley de Contrataciones del Estado y con las que ya se habían dispuesto a través del Decreto Supremo 056-2017-EF, a propósito del Decreto Legislativo 1341, ratificó, en el artículo 186, que durante la ejecución de la obra se debe contar de modo permanente y directo con un supervisor cuando su valor sea igual o superior al monto que establezca la Ley de Presupuesto. En la actualidad es ese monto es de 4 millones 300 mil soles. Confirmó, a su vez, en el artículo 189, la obligación del contratista de asumir el costo de la supervisión cuando la ejecución de la obra se extienda por causas a él imputables.

Este recuento quedaría inconcluso si no consignáramos que el Reglamento del Procedimiento de Contratación Pública Especial para la Reconstrucción con Cambios, aprobado mediante Decreto Supremo 071-2018-PCM y modificado mediante Decreto Supremo 148-2019-PCM primero y mediante Decreto Supremo 108-2020-PCM después, repite, en el artículo 79, la obligación de contar de modo permanente y directo con un inspector o supervisor pero sin definir el monto hasta el que se utiliza uno y a partir del cual se utiliza al otro, que en el régimen general está determinado por lo que establece la Ley Anual de Presupuesto del Sector Público. La omisión es grave porque eventualmente podría permitir que se contraten inspectores allí donde deberían contratarse supervisores. Y la diferencia es sustancial. Es cierto que la Ley de Contrataciones del Estado y su Reglamento son de aplicación supletoria para estas normas siempre que no contravengan con lo estipulado por ellas. No menos cierto es que la duda persiste.

En todos los casos, sin embargo, queda claro que uno u otro, inspector o supervisor, tienen que controlar de modo permanente y directo al ejecución de la obra y la única manera conocida de controlar de manera permanente y directa la ejecución de una obra es estando en ella y acompañando el proceso constructivo en todo momento. Eso tiene un costo, si se quiere hacer correctamente fluctúa alrededor de ese diez por ciento que establecía la norma el 2015 y que además dejaba abierta la posibilidad de que se desborde ese límite. Al esfumarse ese porcentaje que ofrecía una pauta muy efectiva se dijo que bastaba con exigirse una supervisión directa y permanente para entender que no podía ser de un valor menor. La verdad es que no bastó. Encima, si se deja de exigir esa supervisión directa y permanente y se opta por una inspección o lo que es peor por una supervisión intermitente e indirecta pues los resultados nos van a demostrar, más temprano que tarde, las peligrosas consecuencias de esa omisión que muy probablemente se traslape al nuevo Reglamento que se preparará para regular la nueva Ley que se piensa promulgar.

La solución está en volver a estipular muy claramente que la supervisión de las obras no sólo debe ser permanente y directa a partir de determinada cifra fijada en la Ley de Presupuesto, en absolutamente todos los casos, sino que esa supervisión, así contratada, debe tener un costo que no podrá ser menor de un 7 ni mayor de un 10% del monto de la obra, salvo los casos que la regulación recoja y que abran el camino para superar justificadamente ese límite tal como se ha previsto con éxito en el pasado. Lo ideal es que estos preceptos se incorporen en la futura Ley General de la Cadena de Abastecimiento Público o en la actual Ley de Contrataciones del Estado en tanto se promulgue aquélla y que aplique a toda clase de sistemas de adjudicación.

El riesgo de no hacerlo ahora es muy alto y en juego está la vida de miles de compatriotas que pueden perderla por no ser celosos guardianes de la inversión pública. Lo venimos advirtiendo desde varias semanas atrás. Ojalá se nos escuche.

EL EDITOR