DE LUNES A LUNES
Según el artículo 44 de la Ley de Contrataciones del
Estado, promulgada mediante Decreto Legislativo 1017, cualquiera de las partes
puede resolver el contrato sin responsabilidad para ninguna de ellas en caso
fortuito o de fuerza mayor que imposibilite de manera definitiva su
prosecución. La misma norma agrega que si la resolución se produce por causas
imputables a alguna de las partes, se deberá resarcir los daños y perjuicios
ocasionados. Si el que se resuelve es un contrato de obra y existe un saldo por
ejecutar, la entidad puede optar por culminarla mediante administración
directa, mediante convenio con otra entidad o invitando a los postores que
participaron en el proceso de selección original para determinar si alguno de
ellos puede concluirla. De lo contrario, deberá convocar un nuevo proceso según
el valor referencial del saldo por ejecutar.
En realidad no hay ninguna otra referencia en la LCE a
la modalidad de administración directa en cuya virtud la propia entidad asume
la responsabilidad de terminar lo que faltare por ejecutar de la obra que el
contratista inicial deja sin concluir como consecuencia de la resolución del
contrato. Es verdad que el artículo 3, que se ocupa del ámbito de su
aplicación, exceptúa expresamente, en el numeral 3.3, a “la modalidad de
ejecución presupuestal directa contemplada en la normativa de la materia, salvo
las contrataciones de bienes y servicios que se requieran para ello.”
Esa indicación es, en opinión de la Contraloría
General de la República, el expreso reconocimiento de la existencia de
regímenes distintos para fines de contrataciones del Estado que reclaman una
regulación específica, como en el caso de la administración directa, que si
bien está normada por la Resolución de Contraloría 195-88-CG de fecha 18 de
julio de 1988 que en su momento constituyó un esfuerzo importante de carácter
general, con el paso del tiempo ha devenido en insuficiente, requiriéndose su
actualización, sobre la base de la experiencia acumulada a efectos de que sea
aplicada a los casos concretos que demanda la gestión pública y que sea
aprobada a través de un dispositivo de una mayor jerarquía normativa.
Ese es, en resumen, el fundamento sobre el que
descansa el Proyecto de Ley 2533/2013-CG que la Contraloría ha remitido al
Congreso de la República para regular la ejecución de obras públicas por
administración directa a fin de “reducir los espacios para la corrupción
administrativa y contribuir con la correcta y transparente gestión pública […],
pues recoge la problemática identificada por los órganos conformantes del
Sistema Nacional de Control, como modalidad que permite a las entidades
prescindir de los mecanismos de contratación pública, para la construcción de
infraestructura con cargo a su propio presupuesto y personal, cuyo marco
normativo requiere ser actualizado para adaptarlo a los requerimientos de la
ejecución presupuestaria y de la gestión pública.”
La idea es establecer disposiciones y lineamientos
básicos para las obras públicas por administración directa que ejecuten las
entidades sujetas al ámbito de aplicación de la Ley Orgánica del Sistema
Nacional de Control 27785 “con el propósito de contribuir al uso probo,
eficiente, eficaz y transparente de los recursos y bienes del Estado; así como
al cumplimiento de los objetivos institucionales de las entidades.”
El proyecto se sustenta en los principios de
moralidad, eficiencia, transparencia, economía y sostenibilidad que buscan
garantizar el desarrollo de procesos de planificación y ejecución oportuna, con
la calidad requerida, niveles de productividad y costos previstos o adecuados.
El documento considera que una obra pública es por
administración directa cuando la entidad la ejecuta con su propio personal,
infraestructura y equipos. Dispone que cada entidad identifique al órgano o a
la unidad encargada de planificar, programar, ejecutar y supervisar esta clase
de procesos hasta la liquidación técnica-financiera y hasta su saneamiento
legal, bajo responsabilidad de sus titulares así como de los funcionarios y
servidores involucrados.
La parte medular de la propuesta destaca el carácter
excepcional de esta modalidad de ejecución que sólo procede cuando no exista
oferta privada de los bienes y servicios a contratar. Taxativamente prohíbe
esta modalidad cuando el valor de la obra, de conformidad con su expediente
técnico, sea superior al monto que la Ley de Presupuesto establece para fines
de licitación pública. En ese caso, la obra debe ejecutarse de conformidad con
lo dispuesto en la LCE. También prohíbe la administración directa cuando la
entidad no sea propietaria de la maquinaria y equipos mínimos o no los tenga en
estado operativo encontrándose impedida de adquirirlos con cargo al presupuesto
de la obra bajo cualquier título o denominación.
La ejecución de esta clase de obras, de otro lado,
debe responder a las prioridades establecidas en los Planes de Desarrollo
Local, Regional y Nacional, según corresponda, teniendo en cuenta la
disponibilidad de los recursos e instrumentos físicos, técnicos y económicos
requeridos para tal fin. Las mismas obras, a su turno, deben contar con la
declaratoria de viabilidad en el marco del Sistema Nacional de Inversión
Pública – SNIP. Se ejecutan hasta la aprobación de la liquidación
técnico-financiera, previa suscripción del acta de recepción y antes de ser
transferida a la entidad que se encargará de su operación y mantenimiento,
luego del saneamiento legal correspondiente. Todo el proceso debe constar en el
expediente o registro documentado que deben llevar las entidades para cada obra
ejecutada por administración directa.
Las entidades asimismo deben contar con la respectiva
asignación presupuestal, con la organización y el personal
técnico-administrativo necesarios y cuando menos con el residente de la obra.
Igualmente, como queda dicho, con la disponibilidad de la maquinaria y equipos
mínimos para la ejecución de las obras en estado operativo y conforme a las
exigencias del expediente técnico que debe estar completo al igual que el
presupuesto analítico, especificado por gasto y por componente presupuestal,
formulado sobre la base del listado de insumos y del desagregado de gastos
generales de obra, debidamente aprobados conforme a la normativa técnica
correspondiente.
Al culminar la obra, el titular de la entidad
designará a una Comisión de Recepción y Liquidación Técnico-Financiera de la
Obra, a solicitud del residente y previa conformidad del supervisor.
Dicha comisión suscribirá el acta de recepción y a
continuación deberá elaborar y presentar al titular de la entidad la
liquidación para su aprobación. Una vez que ésta es aprobada, la obra debe ser
entregada o transferida a la respectiva entidad o dependencia para su uso,
conservación, mantenimiento y administración.
La propuesta estipula que el Sistema de Información de
Obras Públicas de la Contraloría registrará todas las actuaciones que se
generen en torno a la ejecución de esta modalidad de obras.
La Contraloría explica que el control gubernamental
está orientado a cautelar la correcta, eficiente y transparente utilización de
los recursos y bienes del Estado, al desarrollo honesto y probo de las
actividades de autoridades, funcionarios y servidores públicos y al
cumplimiento de metas y la obtención de resultados para mejorar los servicios
públicos en beneficio de la nación en su conjunto, en armonía con lo previsto
en la Ley del Sistema Nacional de Control.
En ese contexto le corresponde a la Contraloría, como
ente rector de ese sistema, hacer uso de su iniciativa legislativa para
proponer que se legisle en aquellas áreas en las que advierta la necesidad de
contar con una regulación que promueva o asegure, en la mejor medida, un correcto,
eficiente y transparente uso de los recursos y bienes del Estado. El documento
revela que, como consecuencia del ejercicio del control gubernamental, la
Contraloría ha identificado que en materia de ejecución de obras públicas por
administración directa que realizan las mismas entidad u otras por encargo, con
su propia capacidad operativa y su propio presupuesto, el marco legal vigente,
regulado por la ya citada Resolución de Contraloría 195-88-CG del 18 de julio
de 1988, resulta insuficiente en la actualidad y no contribuye, como se
quisiera, a desincentivar actuaciones irregulares en la administración que
entrañan finalmente perjuicio para los intereses del Estado, de manera especial
tratándose de aquellas entidades que optan por ejecutar su presupuesto de
inversiones en obras, en su mayor parte, a través de esta modalidad.
La propuesta recoge una reiterada demanda de los
propios actores vinculados a la gestión pública que estiman necesario
introducir límites a esta modalidad de ejecución de obras públicas por
administración directa para reducir los amplios márgenes de discrecionalidad
actuales a través de un conjunto de normas muy precisas sobre el régimen
aplicable, destacando los principios que inspiran a esta modalidad, las formas
de ejecución, su carácter excepcional, las etapas del proceso, la sujeción a la
normativa de los sistemas administrativos y funcionales, las restricciones
aplicables, sus requisitos, el régimen y sus plazos de ejecución así como las
características de la entrega y recepción de la obra, todo ello con el objetivo
de que se encuentren plenamente delimitados los procedimientos y responsabilidades.
Uso incrementado
La Contraloría reconoce que el artículo 76 de la
Constitución identifica a la Ley de Contrataciones del Estado como la norma
legal de desarrollo constitucional que lo implementa. Ello no impide que otra ley
pueda establecer excepciones al régimen general destacándose que éstas últimas
no implican el desconocimiento de los principios de la contratación pública por
lo que siempre deben estar sujetos al control y fiscalización del Estado,
debiendo además representar un régimen más ventajoso para la sociedad. En ese
sentido, no se trata de prohibir el uso de esta modalidad de ejecución de obras
públicas por administración directa sino de encausarla de acuerdo al mandato
constitucional como un régimen de excepción al régimen general de contrata que,
sin embargo, por más que tenga ese carácter de excepción, está obligado a
observar los principios aplicables a la contratación pública en general.
El planteamiento, por lo demás, se adscribe no sólo a
lo que ha sido la labor de verificación de las entidades que conforman el
Sistema Nacional de Control sino a la comprobación de que el uso de la
administración directa para fines de ejecutar obras públicas se ha incrementado
sustancialmente en entidades públicas tales como gobiernos regionales y
locales, tanto a nivel provincial como distrital, situación que por cierto
llama a reflexionar sobre el uso indiscriminado de esta modalidad.
Obligaciones internacionales
Es pertinente precisar igualmente que la propuesta se
inserta dentro de las obligaciones internacionales del Perú, previstas en los
tratados que tiene suscrito, los que inciden en la necesidad de adoptar a nivel
interno, los mecanismos legislativos idóneos para perfeccionar la eficiencia en
el gasto público y en los sistemas de contratación pública, como la Convención
de las Naciones Unidas contra la Corrupción, ratificada por el Perú el 16 de
noviembre del 2004, que dispone, en su artículo 9, que cada Estado Parte, de
conformidad con los principios fundamentales de su ordenamiento jurídico,
adoptará medidas apropiadas para promover la transparencia y la obligación de
rendir cuentas en la gestión de la hacienda pública, lo que comprende
procedimientos para la aprobación del presupuesto nacional, la presentación
oportuna de información sobre gastos e ingresos, un sistemas de normas de
contabilidad y auditoría así como la supervisión correspondiente, sistemas
eficaces y eficientes de gestión de riesgos y control interno y, cuando
proceda, la adaptación de medidas correctivas en caso de incumplimiento de alguno
de estos requisitos.
La Convención Interamericana contra la Corrupción,
ratificada por el Perú el 6 de abril de 1997, finalmente, establece, en su
artículo III, medidas preventivas que los Estados Partes convienen en
considerar dentro de sus propios sistemas institucionales destinados a crear,
mantener y fortalecer los sistemas para la contratación de funcionarios
públicos y para la adquisición de bienes y servicios por parte del Estado que
aseguren la publicidad, equidad y eficiencia de los sistemas.
EL Proyecto de Ley 2533/2013-CG; no tiene sustento técnico de ejecución de obras, muchos profesionales de planta de los gobierno regionales y locales no tiene experiencia de ejecución de obra, y esto generaría un fracaso en la ejecución de obras; por lo q yo sugiero que en el proyecto ley debe de tomar en cuenta el aspecto técnico y no solo de controlar la corrupción, también tomar decisiones reales como evaluar las obra y no solo en gabinete y proponer la ley.
ResponderEliminarestoy desacuerdo del presente ley muchos profesionales no tendría oportunidad de trabajar en los gobierno regionales y locales, y todas las obras se lanzaría por contrata; y las empresas marginan a los profesionales y solo beneficiarían a sus familiares.
esta ley plantea mas oportunidades para empresas y mas desempleo para los pobres...........que linda ley......