Las causas de la paralización de las obras públicas

DE LUNES A LUNES

Según la Contraloría General de la República en el país existen más de 1,700 obras públicas paralizadas que comprometen cerca de 24 mil millones de soles. Resta por ejecutar la mitad, alrededor de 12 mil millones de soles. La otra mitad ya ejecutada no puede entrar en operación porque nada está concluido. La mayor parte de estas obras, el equivalente al 15.5% del total, están detenidas por falta de recursos financieros o por falta de liquidez. Se asignaron, como es habitual, partidas que no alcanzan para completar los trabajos. Están a la espera de nuevas transferencias lo que exige habilitaciones presupuestales y una gestión burocrática no siempre eficiente.

El 13.3% están suspendidas por diversos incumplimientos contractuales que son responsabilidad tanto de la entidad que convocó el proceso como del contratista al que se le adjudicó. En el primer caso suele ser la falta de pagos y o de la atención de ciertas obligaciones y en el segundo caso no acreditar el personal profesional comprometido o no disponer de los materiales, equipos y maquinaria previsto.

Sólo el 3.9% de las obras están paralizadas por discrepancias, controversias y arbitrajes. Un mito que hay que derribar, por consiguiente, es que son los arbitrajes los que generan la paralización de las obras. Generan algunas paralizaciones desde luego pero están muy lejos de ser la principal razón de ellas.

Hay otras causales como los conflictos sociales que afectan al 1.2% de las obras paralizadas, una cifra notoriamente menor de lo que podría creerse a juzgar por las informaciones que difunden algunos medios de comunicación que presentan un país en permanente convulsión que por lo visto no corresponde a la realidad. Otro 1.2% se origina por los eventos climáticos que igualmente se podría pensar que tienen una mayor incidencia cuando la verdad es que están bien monitoreados lo que lamentablemente no quiere decir que el país esté en condiciones de enfrentarlos con éxito.

La falta de disponibilidad de los terrenos es una causal que compromete al 0.8% de las obras paralizadas. Se convocan las licitaciones sin tener liberado todo el espacio sobre el que se va a construir. Cuando el contratista se propone ingresar con sus máquinas y equipos se encuentra que no se han culminado los trámites de expropiaciones y que el terreno sigue en posesión de ocupantes a menudo precarios. Hay que aguardar negociaciones y en ocasiones hasta juicios de larga duración.

Las deficiencias en el expediente técnico ocupan apenas un 0.6% de los casos. Según la Opinión 069-2021/DTN del Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado, “una deficiencia del expediente técnico puede presentarse cuando los documentos que lo componen, considerados en su conjunto, no cumplen con definir adecuadamente las características, alcance y la forma de ejecución de la obra, así como tampoco describen adecuadamente las condiciones del terreno … [no encontrándose] información suficiente, coherente o técnicamente correcta para determinar el alcance de las prestaciones que se deben ejecutar.”

El problema con los expedientes técnicos es que se convocan los procedimientos de selección con presupuestos muy bajos, insuficientes para realizar todos los estudios que se requieren para lograr un buen producto. Esta es desafortunadamente una regla que se aplica para todos los procedimientos de selección que se convocan para la contratación de la elaboración y la supervisión de los estudios así como para la ejecución y la supervisión de las obras. Con los montos que se asignan para los estudios no se pueden hacer todas las perforaciones que se requieran, no se pueden practicar todos los análisis y no se pueden hacer todas las pruebas que se necesitan para extraer conclusiones más certeras respecto al comportamiento de los terrenos que es donde se encuentran las mayores variaciones que experimentan los proyectos.

Otro aspecto importante es que no se distinguen diseños que ocupan varios kilómetros, de diseños que ocupan espacios menores. Por ejemplo, no se diferencia entre una carretera y una central hidroeléctrica. El terreno sobre el que se construye la carretera no puede estudiarse con el nivel de detalle que se estudia el terreno sobre el que se construye la central hidroeléctrica y por eso aparece la necesidad de incluir más material o material de otras calidades en determinados sectores no examinados. En el caso de la carretera se hacen los cálculos por aproximación, ponderando los resultados que arrojan los ensayos hechos cada cierto trecho. En el caso de la central se hacen los cálculos casi con exactitud porque se tiene estudiado todo el terreno al punto que construir la hidroeléctrica puede parecer un rompecabezas en el que cada pieza tiene su lugar.

Por tanto, es más frecuente incorporar variaciones o ajustes en el expediente técnico de una carretera que en el expediente técnico de una central o de cualquier otra obra que se levanta sobre un terreno claramente definido. O por lo menos es habitual incorporar más variaciones o ajustes en obras que se ejecutan sobre varios kilómetros que en obras que se ejecutan sobre terrenos perfectamente definidos.

En cualquier caso, estas variaciones o ajustes no deberían acarrear ninguna responsabilidad para el proyectista que elaboró el expediente técnico porque muy probablemente hizo lo que estaba previsto en sus términos de referencia y porque no puede ser adivino para saber cómo se va a comportar el terreno a lo largo de toda la extensión de la carretera. Recién durante la ejecución de la obra se van a determinar con precisión las necesidades de los suelos.

El 0.3% de las obras paralizadas se deben al abandono de los trabajos. El contratista desiste de continuar y se va independientemente del avance de la ejecución. Puede ser al comienzo, en pleno trabajo o casi al finalizar. El abandono puede tener distintas motivaciones pero de seguro acarrea la resolución y liquidación del contrato, la aplicación de penalidades, la ejecución de las fianzas y la remisión de todo lo actuado al Tribunal de Contrataciones del Estado para la apertura del proceso sancionador correspondiente.

Finalmente otro 0.3% se debe a las interferencias. Según el manual de procedimientos de gestión del derecho de vía de Provías Nacional las interferencias son los bienes muebles e inmuebles y las instalaciones existentes de empresas o entidades prestadoras de servicios públicos e infraestructura diversa como paneles, canales, paraderos, señales y semáforos, entre otros, que obstaculizan la ejecución y el paso de las obras. Se supone que deben aparecer en los planos y especificaciones técnicas y que antes de iniciar las construcciones deben haberse realizado las coordinaciones indispensables para retirarlas, trasladarlas a otros lugares, sustituir las más grandes por otras más pequeñas o resolver de cualquier otra forma el asunto para que no se convierta en un problema que interrumpa la normal ejecución de las obras.

Entre las obras paralizadas con un nivel de avance físico entre el 90 y el 100% el ministerio de Transportes y Comunicaciones tiene el mayor volumen de inversión pendiente por ejecutar, con más de 124 millones de soles. Le sigue Agricultura con más de 100 millones; luego Vivienda, Construcción y Saneamiento con más de 52 millones. A continuación más rezagado Cultura con más de 14 millones; Educación con más de 12 millones; después Energía y Minas con más de 9 millones; enseguida Salud con más de 6 millones; Orden Público, Defensa y Seguridad con más de un millón y cerrando filas Protección y Readaptación Social con más de medio millón de soles. Otras infraestructuras, tales como obras de parques, instalaciones eléctricas, residuos sólidos, centros recreacionales y similares, tienen en conjunto un atraso de más de 31 millones de soles.

La tarea del momento es atacar frontalmente las causas de la paralización de las obras y minimizar sus efectos. Se ganaría mucho.

Ricardo Gandolfo Cortés

 

PROPUESTA 800

Coincidiendo con la edición 800 de PROPUESTA el programa Perú Construye que se transmite por el canal Willax entrevistó a nuestro editor sobre arbitrajes en construcción. La ocasión fue propicia para aclarar que las reclamaciones que formulan los proveedores a través de los diversos medios de solución de controversias que la legislación considera, tales como conciliación, la junta de resolución de disputas y los arbitrajes, no son ni por asomo las que generan la mayor cantidad de obras paralizadas que es uno de los grandes problemas que confronta la economía del país.

Jorge León Benavides y César Campos, conductores del espacio, le preguntaron a Ricardo Gandolfo Cortés también sobre expedientes técnicos, adendas y adicionales. Nuestro editor aclaró que los adicionales son aquellas prestaciones que no han sido consideradas en el expediente técnico pero que resultan indispensables para dar cumplimiento al objeto del contrato. Puso el ejemplo del contrato para hacer una mesa de tres patas que, sin embargo, en sus planos y en su presupuesto sólo contempla dos patas. Es indispensable hacer la pata que falta por la sencilla razón que sin esa pata la mesa no cumple su objeto. Se viene abajo. No se sostiene en pie. Pues bien, para hacer esa tercera pata hay que incluir la partida que falta en el presupuesto y elaborar y suscribir la respectiva adenda. ¿Eso incrementa el costo? No lo incrementa. Lo pone en su justo valor. Porque el costo sin esa tercera pata no era el costo de la mesa. El costo de la mesa es el que comprende sus tres patas.

Recordó que los adicionales que superan el 15% del monto del contrato, antes de que sean ejecutados y pagados, deben ser aprobados por la Contraloría General de la República. Y la Contraloría al revisar el expediente de un adicional, revisa todos los adicionales previamente otorgados. De manera que ahí hay otro mito que debe desterrarse: la creencia de que todo adicional es improcedente y solo sirva para incrementar ilegalmente el costo de una obra.

Agregó que actualmente ningún adicional puede discutirse en la vía arbitral. Si alguien quiere reclamar sobre un adicional no concedido o concedido parcialmente tiene que ir al Poder Judicial. Hay algunos proyectos para reformar o incluso cambiar toda la Ley de Contrataciones del Estado, uno en particular que propone que los adicionales puedan reclamarse en la vía arbitral siempre que hayan sido aprobados por la propia entidad. Esto es, sin participación de la Contraloría. O sea, los adicionales hasta el 15% del monto del contrato. Parece una modificación interesante, positiva, que agilizará la resolución de conflictos si es que prospera.

Nuestro editor va más allá y plantea que todas las reclamaciones sobre adicionales, justamente en aras de evitar la paralización de las obras, se ventilen en la vía arbitral que ha demostrado ser más rápida y eficaz que cualquier otra. Que no se distingan los adicionales que aprobó la entidad, de los adicionales que aprobó la Contraloría, para darles un camino de solución distinto.