Reducción de prestaciones en el sistema a suma alzada

Mediante la Opinión 115-2019/DTN el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado absolvió hace un par de años varias consultas formuladas por la Empresa Municipal Administradora de Peaje de Lima (EMAPE) sobre reducción de prestaciones en obras contratadas bajo el sistema de suma alzada, aplicable cuando las “(…) las cantidades, magnitudes y calidades de la prestación estén definidas en las especificaciones técnicas, en los términos de referencia o, en el caso de obras, en los planos, especificaciones técnicas, memoria descriptiva y presupuesto de obra, respectivas.” Si esa información no está perfectamente establecida no se puede convocar un procedimiento de selección a suma alzada.

El documento recordaba que por entonces, sabiamente, no podía emplearse el sistema de contratación a suma alzada en obras viales y de saneamiento habida cuenta de que “en estos casos, la naturaleza misma de la prestación, no permite determinar con exactitud su magnitud, calidad y cantidad, debiéndose aplicar […] el sistema a precios unitarios.”

Destacaba igualmente que existen diferencias sustanciales entre los sistemas de contratación a suma alzada y precios unitarios. Una de las más importantes es que “en las obras contratadas bajo el sistema a suma alzada -dado que existe un bajo riesgo de variación de las cantidades, magnitudes y calidades definidas en el expediente técnico- el contratista asume los costos derivados de la ejecución de mayores metrados (en el caso que resulten necesarios), mientras que la Entidad asume las implicancias económicas que se deriven de la ejecución de menores metrados (cuando ello corresponda), debiéndose pagar el íntegro de la contraprestación fijada, en cualquiera de los dos casos.” Precisaba que el metrado es “el cálculo o la cuantificación por partidas de la cantidad de obra a ejecutar, según la unidad de medida establecida.”

En virtud del sistema de contratación a suma alzada “el postor formula su oferta por un monto fijo integral y por un determinado plazo de ejecución, para cumplir con el requerimiento.” Así, se desprende que en aquellos contratos ejecutados bajo dicho sistema de contratación, al presentar su oferta durante el procedimiento de selección, el postor se obliga a realizar el íntegro de los trabajos necesarios para ejecutar las prestaciones requeridas por la entidad, en el plazo y por el monto ofrecido en su oferta que forma parte del contrato. La entidad, por su parte, se obliga a pagar al contratista el monto o precio ofertado en su propuesta económica.

Cuando en los contratos de obra a suma alzada las condiciones contractuales se mantengan invariables y el contratista cumpla con ejecutar la obra con sujeción a las mismas, la entidad no podrá pagar un monto menor al contratado; pues en el caso de que se ejecute un menor número de metrados a los previstos en el presupuesto de obra, la entidad deberá asumir las implicancias económicas que ello conlleve, debiendo pagar el íntegro de la contraprestación fijada.

En ese entendido, el sistema de suma alzada implica como regla general la “invariabilidad del precio pactado”, así como la “invariabilidad de la obra” en sí misma, elementos que se encuentran directamente relacionados, de forma tal que, sólo cuando se presenten modificaciones o variaciones en la obra –por lo general, en los planos y/o especificaciones técnicas–, podrá producirse la correspondiente modificación del precio o monto contractual.

En relación con este último punto, debe indicarse que, excepcionalmente, una entidad puede modificar el precio o monto de un contrato, independientemente de su sistema de contratación, como consecuencia de la potestad de ordenar la ejecución de prestaciones adicionales o reducciones, siempre que estas resulten necesarias para alcanzar la finalidad del contrato, de conformidad con lo señalado por el artículo 34 de la Ley. La potestad de aprobar prestaciones adicionales o reducciones responde al ejercicio de las prerrogativas especiales del Estado, pues se enmarca dentro de lo que la doctrina denomina “cláusulas exorbitantes” que caracterizan a los regímenes jurídicos especiales de derecho público –como es el régimen de contrataciones del Estado–, en los que la Administración Pública representa al interés general, el servicio público, y su contraparte representa al interés privado.

Es por ello que de manera excepcional y con la debida sustentación del caso, la entidad puede disponer la reducción de prestaciones en una obra, hasta por el límite del veinticinco por ciento del monto del contrato original, siempre que con ello se alcance la finalidad de la contratación. El caso típico –agregamos nosotros– es el de las interferencias que no se pueden superar en el breve plazo y que pueden determinar el cambio de trazo o cualquier otra variación de más o de menos. La normativa de contrataciones del Estado no ha previsto un procedimiento específico para la aprobación de una reducción de obra, no obstante ello, para dicho fin, resulta necesario que se adopten una serie de acciones, como la anotación en el cuaderno de obra de las circunstancia que ameritan la reducción, la elaboración de informes con el sustento técnico y legal, la formulación del listado de partidas que se dejarían de ejecutar, el presupuesto de la reducción, la afectación de la ruta crítica, etc.

La reducción de prestaciones en una obra implica la ejecución de menores trabajos y actividades a los originalmente previstos en el expediente técnico o en el contrato. En ese sentido, si se aprueba la reducción de prestaciones de un contrato, éstas dejan de ser consideradas como parte del mismo, en virtud de la resolución que expida la entidad. De esta manera, es perfectamente posible que la entidad ordene la reducción de prestaciones al contratista bajo el sistema a suma alzada. Esa modificación podría conllevar a una reformulación de los documentos que integran el expediente técnico de obra, como por ejemplo, los planos, las especificaciones técnicas o el presupuesto de obra. (RG)