DE LUNES A LUNES
El miércoles 10 salió publicado
en el diario oficial el Decreto Legislativo 1553 que establece medidas en
materia de inversión pública y de contrataciones del Estado que coadyuven a la
reactivación económica y a la modernización del país. En ese propósito autoriza
a las entidades hasta fin del próximo año para que puedan iniciar la ejecución
de las obras que formen parte del Sistema Nacional de Programación Multianual y
Gestión de Inversiones (SNPMGI), con el cargo de recepción del expediente de
licencia de habilitación urbana o de edificación, para construcciones menores,
salvo que se trate de obras de edificación y habilitación urbana en bienes
inmuebles integrantes del Patrimonio Cultural de la Nación y de su área de
influencia.
La idea es agilizar la ejecución
de obras a lo largo de todo el país y no sujetarlas a la aprobación de trámites
y gestiones que por sus propias complejidades termina retrasando el inicio de
las construcciones y perjudicando la reactivación de la economía.
El dispositivo también faculta a
las entidades del gobierno nacional si así lo acuerdan a empezar la ejecución
física de sus proyectos de manera simultánea a la elaboración parcial de sus
expedientes técnicos o de sus estudios a nivel de ingeniería básica, aprobados
por tramos, etapas, componentes o sectores de obra de naturaleza funcionalmente
independiente, a condición de que se obtenga previamente la certificación
ambiental o la aprobación del instrumento de gestión ambiental o su
modificación.
La modalidad del fast track permite
diseñar y construir al alimón. En cuanto se van concluyendo determinados
estudios se los va ejecutando mientras en paralelo se elaboran los diseños que
faltan para continuar con el mismo sistema. Supone sin embargo la superposición
de actividades que habitualmente se realizan en forma secuencial pero que
exigen que una termine total y no solo parcialmente antes de emprender la otra.
Es verdad que hacer diseño y construcción al mismo tiempo reduce los plazos y
acelera la terminación de las obras pero no garantiza un mejor proyecto
fundamentalmente porque las labores de ingeniería no se desarrollan en la
mayoría de los casos en forma independiente.
En los países desarrollados eso
es posible gracias a otros estándares de comportamiento que hacen imposible
imaginar que un profesional de un área operativa pueda sugerir algún cambio o
algún detalle de un proyecto al área de diseño en los grandes conglomerados
empresariales que tienen oficinas de estudios y de ejecución. Pese a ello, tampoco es habitual porque va en
contra del proceso constructivo que es secuencial y no simultáneo. Por eso es
que las licencias se obtienen con los diseños terminados.
La otra opción es separar
actividades que pueden desarrollarse sin depender de otras como el movimiento
de tierras, el levantamiento de campamentos y la ejecución de obras
provisionales que no interfieren con la construcción objeto del contrato
principal. Ese desdoblamiento facilita la gestión de permisos de manera separada
con lo que se tornan más rápidos todos los trámites.
La Dirección General de
Programación Multianual de Inversiones queda autorizada igualmente a elaborar y
aprobar metodologías específicas aplicables en el marco del SNPMGI, previo
acuerdo con las Oficinas de Programación de cada sector. Las entidades
aplicarán los estándares de dirección de proyectos y recibirán el
acompañamiento especializado de la DGPMI para implementar procesos y acciones
para la gestión integrada, brindar asistencia técnica para cumplir con las
metas de costos, tiempos, alcance y calidad así como para proponer soluciones
para el desarrollo de las inversiones a su cargo y reportar las buenas
prácticas y lecciones aprendidas.
A los gobiernos regionales y
locales se les autoriza a utilizar los recursos que reciban por concepto de
canon, sobre canon, regalía minera y Fondo de Desarrollo Socioeconómico de
Camisea, una vez descontado el monto total acumulado de las obligaciones y
compromisos de pago previamente contraídos, para el financiamiento de la
ejecución de inversiones de optimización, ampliación marginal, reposición y
rehabilitación.
En estos niveles, empero, hay que
crear alguna fórmula de vigilancia para que se empleen todos los fondos que se
les transfiera y para que se empleen correctamente. Una tarea importante, en la
que debería estar muy involucrada la Contraloría General de la República, es
verificar que los gobiernos subnacionales inviertan todos sus recursos y cada
año no tengan porcentajes de ejecución presupuestal inexplicables más aún para
circunscripciones en permanente lucha contra la pobreza. Es lamentable que
precisamente los municipios y regiones más necesitadas gasten menos que los regímenes
que no tienen mayores urgencias. Si se lograse la inversión total de los montos
que se les asigna o que recaudan, sería un gran avance.
Si a eso se agrega la adecuada
inversión de esos recursos pues el beneficio sería doblemente mayor. No se
trata de gastar desenfrenadamente para agotar las partidas que se reciben. Se
trata de priorizar inversiones y seleccionar inteligentemente lo que debe hacerse.
Lo primero que debe hacerse es satisfacer las necesidades de salud y agua
potable. En la pandemia muchos compatriotas han fallecido no por efecto del
virus sino por la falta de infraestructura hospitalaria, por falta de camas y
por falta de oxígeno. Eso no puede repetirse nunca más. En segundo lugar, debe
extenderse la energía y asegurarse una educación de calidad para todos los
niños en edad escolar. Después trabajo digno y vivienda decorosa. En países con
economías menos estables los pobres viven en conjuntos habitacionales modestos
pero completos, construidos en zonas seguras y con servicios a la mano, no
expuestos a las inclemencias de la naturaleza. Por último, habrá que incentivar
la formalización de toda la economía para impedir la proliferación de sistemas
de explotación al margen de la ley. Que la formalidad sea más atractiva que la
informalidad.
La norma asimismo autoriza a las
entidades para que en el presente año acuerden con los contratistas
modificaciones relacionadas con la periodicidad del pago de las valorizaciones de
diciembre en los contratos de ejecución y supervisión de obras, mediante
adendas, previa emisión de informes que las sustenten. Estas disposiciones
también aplican a los contratos celebrados en el marco de la Ley 30556 que
aprueba disposiciones de carácter extraordinario para las intervenciones frente
a desastres y que crea la Autoridad para la Reconstrucción con Cambios.
Estas medidas exigen revalorar el
rol de los funcionarios públicos que en la actualidad se resisten a suscribir
cualquier documento que eventualmente pueda ser puesto en cuestión por
auditores que no son expertos en las disciplinas que son materia de
observación. Las inspecciones deberían limitarse a comprobar la cabal ejecución
de los fondos públicos y si por alguna razón se estima pertinente un análisis
más profundo deberían contratar una pericia especializada que brinde mayor
información sólida y veraz sobre las acciones adoptadas sin apresurar conclusiones
y sin iniciar procesos de determinación de responsabilidades que se convierten
en una espiral interminable de acusaciones, investigaciones y juicios que
arruinan la vida de muchos profesionales del sector público y privado en la gran
mayoría de los casos sin razón alguna.
Uno de los aspectos más
importantes del Decreto Legislativo 1553 es facultar a las entidades a incluir,
dentro de los documentos de los procedimientos de selección, la posibilidad de
que el postor adjudicado opte, como medio alternativo a la presentación de las
garantías de fiel cumplimiento, por la
retención del respectivo monto de los pagos que se le efectúen. Esta alternativa
se extiende a los procedimientos iniciados antes de que entre en vigencia esta
norma hasta el día siguiente de haberse otorgado la buena pro siempre que el
plazo de la prestación no sea menor de 60 días calendario y se considere al
menos dos pagos o dos valorizaciones en función de su avance.
La retención se hace durante la
primera mitad del número total de pagos, en forma prorrateada en cada uno, con
cargo a ser devuelto al finalizar el contrato. Faltó señalar que se devuelve
con los intereses que hubiere generado y que desde un principio se deposita en
la institución financiera que el postor elija. Hacer la retención durante la
primera mitad obligará a los contratistas a no disponer del 20 por ciento de
cada uno de estos pagos que conformarán el fondo de garantía lo que sin duda les
restará liquidez. En el pasado, esta fórmula funcionó a la perfección pero la
retención, que era del 5 y no del 10 por ciento, se extendía durante todo el
contrato y no sólo durante la mitad lo que aminoraba su impacto económico.
La facultad, por último, no debe
ser de las entidades sino directamente de los postores para que ellos decidan
si optan o no por la retención que les ahorrará tener que gestionar fianzas en
un momento particularmente sensible para estos trámites. Si optan por el fondo
de garantía no deberían tener mayores inconvenientes que ver reducidos sus
pagos en el mismo porcentaje durante todo el contrato.
Ricardo Gandolfo Cortés
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