Ofertar precios dentro de los límites que la ley establece

DE LUNES A LUNES

El diario El Comercio publicó el domingo 25 de agosto un artículo sobre siete centros de salud adjudicados por el gobierno regional de San Martín en el 2013, antes de que César Villanueva dejara su presidencia, con un sobrecosto –según el autor de la nota– de 23 millones de soles. Se trata de las obra de mejoramiento y construcción de siete hospitales en distintas provincias por un monto total de cerca de 393 millones de soles. El reportaje revela, como si fuera un delito, que todas las licitaciones fueron adjudicadas con un aumento de entre el 5 y el 7 por ciento del denominado valor referencial.

El valor referencial, como se sabe, es el precio inicial o presupuesto de partida que una entidad le asigna a un determinado bien, a un servicio o a una obra que necesita contratar. En el caso de una edificación como las señaladas, el valor referencial está incluido en el expediente técnico. Quien lo elabora debe hacer las indagaciones correspondientes para disponer de los precios de todas las partidas que conforman el presupuesto de la obra que comprende los gastos generales y la utilidad.

El presupuesto de una obra incluye todos los tributos, seguros, transporte, inspecciones, pruebas, gastos de seguridad y costos laborales. Asimismo debe estar suscrito por los consultores y por los servidores públicos que participaron en su elaboración, evaluación y aprobación. Por último, debe estar registrado en el SEACE.

La Ley de Contrataciones del Estado advierte que la entidad que convoca un procedimiento de selección en materia de ejecución y consultoría de obras debe rechazar las ofertas que se encuentren por debajo del 90 por ciento y por encima del 110 por ciento del valor referencial, condicionando el tramo entre el 100 y el 110 por ciento al incremento de la disponibilidad presupuestal. Si se puede conseguir los fondos para atender ese aumento, se admite la propuesta. De lo contrario, también se rechaza.

Para el caso de bienes y servicios la metodología es distinta. La entidad está facultada –no obligada– a rechazar las ofertas que se presenten por debajo del valor referencial si determina que existen grandes posibilidades de que los postores involucrados incumplan sus obligaciones. Previamente les debe solicitar, por escrito o por medios electrónicos, que desmenucen la composición de su presupuesto para examinarlo en detalle y asegurarse que pueden desarrollar cabalmente el contrato. La entidad también puede rechazar las ofertas que superen el monto del valor referencial siempre que haya agotado, sin éxito, las gestiones para incrementar la disponibilidad presupuestal. Ese incremento, sin embargo, no está limitado, tal como tampoco está limitada la disminución, como lo está en obras.

No se explica la diferencia entre unos contratos y otros. En ejecución y consultoría de obras se procura evitar lo que la doctrina conoce como ofertas ruinosas que son aquellas que se presentan por montos manifiestamente insuficientes para el desarrollo del objeto de la convocatoria y que, de prosperar, pueden hacer colapsar la operación de que se trate o llevar a la quiebra a quien contrata en esos términos. En bienes y servicios no hay ninguna defensa contra ese riesgo pese a que dentro del rubro de servicios, por esas contradicciones normativas que nadie comprende, se incluyen los estudios de factibilidad y las supervisiones de niveles de rendimiento que hacen los consultores quienes, por lo mismo, son seleccionados, según el tipo de proceso, con rechazo obligatorio y automático, de un lado, y con rechazo facultativo sujeto a condición, del otro.

Este último rechazo sujeto a condición me temo que puede convertirse en un saludo a la bandera porque los postores, como ya lo he advertido anteriormente, se pondrán como gato panza arriba intentando justificar sus precios si es que la entidad los pone en la encrucijada de tener que sustentarlos debidamente como requisito para adjudicarles el contrato. Eso, del lado de los proveedores. Del lado de los funcionarios, no creo que sea frecuente ubicar a aquellos que desdeñen una propuesta presentada por un costo notoriamente bajo sólo porque no se fundamentaron cabalmente sus precios. Lo habitual debe ser que encuentren aceptables los argumentos del contratista y terminen otorgándole la buena pro, entre otros motivos, por el temor de que su propio órgano de control les abra un proceso de determinación de responsabilidades por no preferir una oferta supuestamente tan ventajosa para el Estado.

La razón por la que se pueden admitir propuestas con precios por encima del valor referencial nace en esencia de la necesidad de respetar el principio de la oferta y la demanda y de la libre competencia. Es verdad que el sistema de adjudicación pondera con una más alta puntuación, en la parte económica, a los postores que ofrecen los montos más bajos y que eso influye para que, en obras, habitualmente todos los proveedores se presenten al noventa por ciento para no perder puntos en esta evaluación. Sólo aquel que está muy seguro de que podrá sacar una ventaja considerable en la calificación técnica o que tiene fundadas esperanzas de que es el único que quedará en competencia o el único que se presentará al proceso, se arriesga a ofertar una suma mayor.

No es como le escuché decir hace algunos meses a un periodista mal informado de una radio muy conocida –de la que ya fue retirado– para quien la mejor prueba de la concupiscencia es que absolutamente todos los postores entregan ofertas por el mismo valor situado en el noventa por ciento del presupuesto. Lo que sucede es que si bajan un centavo, son eliminados por estar fuera de los límites legalmente aceptados y si suben otro centavo quedan fuera de poste porque la puntuación los lanza al último lugar en la calificación económica.

También es verdad que algunos postores pueden confabularse para elevar coordinadamente sus ofertas lo que los hace incurrir en concertación de precios, una infracción que la ley sanciona severamente y que está en las vecindades de los delitos económicos. Esa eventualidad, sin embargo, tampoco evita que puedan surgir otros proveedores, ajenos al acuerdo ilícito, que se presenten con otros montos y que se traigan abajo el esquema que puede haberse armado con el objeto de repartirse determinados contratos entre un grupo previamente organizado muy frecuentemente con la complicidad de quienes deben decidir ganadores y otorgar la buena pro.

Para que funcione el contubernio, empero, debe incluirse precisamente a los funcionarios que tienen que impedir que surja ese espontáneo que puede arruinar todo el arreglo. Si el cónclave no comprende a los servidores públicos que pueden evitar esa contingencia, nada está asegurado. Involucrados en el pacto ilícito se esmeran por hallar el pelo en la sopa con tal de eliminar a cualquier advenedizo y dejar en carrera a los proveedores previamente elegidos.

Esa práctica es la que debe combatirse con todo el peso de la ley. Lo que no debe hacerse es difundir la idea de que toda propuesta que se presente por encima del valor referencial anunciado es necesariamente ilegal y pretende arrebatarle al país un monto mayor que no le corresponde. Es habitual que los presupuestos con los que se convocan los procesos no reflejen la realidad y que no cubran todas las contingencias para el desarrollo de las tareas que se requieren. Es común, por eso, que los contratistas serios se abstengan de intervenir en esa clase de licitaciones. Quienes participan, en esos procesos con valores irrisorios, son a menudo aquellos proveedores que están habituados a esta clase de situaciones y que saben coludirse con las personas indicadas para sobrevivir en esas condiciones aun a costa de malas prácticas y actos abiertamente ilícitos.

Sus economías se insertan en las proximidades de la informalidad y su personal no está registrado, al menos en su totalidad, en las planillas que la ley exige. Suelen comprometer en sus fechorías a algunos malos servidores públicos que deben aprobar sus prestaciones para que sean ellos mismos los que las ejecutan con lo que se genera la paradoja de que son ellos los que evalúan su propio trabajo, lo que permite abaratar costos y abrirles las puertas de un ingreso adicional que no se declara y que por tanto queda libre de impuestos y de cualquier carga impositiva y que además tiene el aliciente de garantizar el silencio cómplice que puede conducir a edificaciones mal hechas que se vienen abajo con cualquier movimiento sísmico o con el simple paso de los años.

Sus maquinarias, equipos y materiales no son de la calidad que las bases y términos de referencia obligan sino muy de una muy por debajo de ella. Sin embargo, como suelen contar con la complicidad soterrada de quienes deben admitirlos, ese incumplimiento pasa desapercibido. Ocurre exactamente lo mismo con las cantidades de concreto, fierro y cemento, para mencionar sólo algunos insumos, que deben colocarse en la obra. Se pone menos de lo que se debe con lo que se obtiene un resarcimiento que compensa el menor costo ofertado. En ocasiones una línea de mayólicas que se deja de instalar en las paredes de los baños, cocinas y lavanderías de un conjunto habitacional nadie nota pero reporta una utilidad no prevista e indebida que puede fácilmente recuperar la estabilidad de la oferta.

Eso no debería alentarse sino perseguirse y proscribirse totalmente. Nadie debería sorprenderse por los precios que se presentan dentro de los márgenes permitidos por la normativa, mientras no se compruebe actos dolosos en ese intento. Nadie tampoco debería escamotear los montos adicionales indispensables para concluir los trabajos de la mejor manera cuyo reconocimiento solicitan contratistas serios y responsables, que los hay y en gran número, dispuestos a poner el hombro por el país y por su desarrollo. Hay que emprender una campaña pedagógica destinada a informar a la prensa y a través de ella a la ciudadanía sobre las particularidades de la contratación pública para que no se piense que todo proveedor es un asaltante que galopa con un pañuelo que le cubre el rostro como en las series del lejano oeste en busca de darle un zarpazo al erario nacional. Hay que promover, en suma, una actitud serena y ponderada que, sin descuidar la lucha permanente contra la corrupción, destrabe la economía nacional y la enrumbe hacia el futuro.

EL EDITOR