DE LUNES A LUNES
El ingeniero Félix Delgado Pozo, ex presidente del
Tribunal de Contrataciones del Estado, escribió un artículo altamente
ilustrativo en la revista del Consejo Departamental de Lima del Colegio de
Ingenieros del Perú, en marzo del 2018, que aclara el concepto equivocado pero muy
extendido, desde entonces, de que todo incremento en el costo de una obra, por
la diferencia entre el presupuesto o valor inicial y el valor final es
inevitablemente fruto de algún acto de corrupción.
En el texto se reconoce que toda obra humana puede
mejorarse, perfeccionarse o superar omisiones o deficiencias que en modo alguno
pueden ser calificadas como delitos, salvo claro está que quien deba
corregirlas deliberadamente se niega a hacerlo sin ninguna razón que lo
justifique. Recuerda que entre el momento en que se diseña una obra y el
momento en que ésta se ejecuta es frecuente que se produzcan cambios generados
en la variación de factores de distinta naturaleza, provenientes del entorno,
que escapan de lo que se puede prever, como muy bien lo señaló en el año 2006
el propio Colegio de Ingenieros del Perú en un comunicado suscrito por el
entonces Decano Nacional Héctor Gallegos Vargas.
En todas las obras los ingenieros deben adecuar o
modificar los proyectos y costos originales, dando lugar a los denominados
presupuestos adicionales y deductivos, a efectos de optimizar los diseños y
ajustarlos a las exigencias de la realidad. Los presupuestos adicionales se
derivan por tanto de hechos perfectamente normales en la ejecución de las obras
en cuya implementación se subsanan las omisiones o deficiencias del expediente
técnico, según el citado comunicado.
El ingeniero Félix Delgado acota que los adicionales
se generan en respuesta a las necesidades técnicas de cada proyecto y se
derivan en la mayoría de los casos en diferencias geotécnicas, geológicas,
hidrológicas, hidráulicas, en drenajes, entre otras especialidades, que
producen mayores costos que se regularizan a través de adendas o de órdenes de
cambio, según se trate de obras públicas o privadas, destacando que las obras
no son mejores por tener un menor costo, son mejores por cumplir plenamente el
objeto para el que son diseñadas sin ocasionar problemas futuros.
Hay otras causales ajenas al proyecto que tienen gran
incidencia en las modificaciones contractuales como los conflictos sociales
inesperados, las expropiaciones indispensables para proseguir con los nuevos
cursos de las obras, las interferencias desconocidas con servicios públicos
diversos, los restos arqueológicos, el agotamiento prematuro de las canteras o
múltiples impedimentos para disponer de ellas por acción de las comunidades que
aducen ser sus propietarias o que se resisten a aceptar que se deposite transitoriamente
material excedente en sus jurisdicciones, que impactan en los plazos y en el
valor final del proyecto. Eso ocurre en el Perú y en cualquier parte del mundo.
El documento admite que adicionales y adendas son
necesarios para la ejecución de la obras, tanto en el sector público como en el
privado, al punto que sus respectivos procedimientos están perfectamente
regulados en todas las normas sobre contratación pública. La contratación
privada, agregamos nosotros, se regula en el Código Civil que también contempla
la obligación de compensar las variaciones que impliquen mayor trabajo o
aumento en el costo de la obra.
Para construir una obra hay que desarrollar un
expediente técnico con los estudios y diseños de ingeniería con todos los
elementos que los componen: memoria descriptiva, especificaciones técnicas,
planos, metrados y presupuestos entre otros. Se elaboran considerando la
funcionalidad, resistencia y duración del proyecto en base a los estudios
preliminares así como a aquellos complementarios que se utilizan como insumos
para el diseño y para preparar los planos y el presupuesto que, como su nombre
lo indica anotamos nosotros, constituye el conjunto de supuestos previos que
permite establecer el costo referencial de la obra.
Félix Delgado Pozo advierte que la tendencia a
contratar a través de la modalidad del concurso oferta o de las asociaciones
público-privadas conduce a convocatorias con muy bajos niveles en los diseños,
limitadas a estudios de factibilidad, con muy poca información y muestreo de
campo en aspectos fundamentales, porque los expedientes técnicos que los
recogen se realizan con plazos muy cortos y montos menores a los necesarios.
Un taller organizado en Lima por la Oficina de
Proyectos de las Naciones Unidas reveló en el 2017 que una de las principales
causas de las fallas que generan adicionales son los expedientes técnicos
deficientes que deberían elaborarse a un costo mínimo equivalente al 3% de la
inversión y que sin embargo se elaboran, en el sector público, a valores que
oscilan entre el 1% y el 1.5% de este total. Lamentablemente la situación no ha
cambiado.
Otro factor que contribuye al incremento de
adicionales son los bajos precios que se pagan por el servicio de supervisión
de obras que el mismo taller de la UNOPS detectó en el orden del 3% de la
inversión cuando debería estar en promedio en el 6.5% de ese monto. Algunas
normas –actualmente derogadas– incluso llegaron a establecer, acotamos
nosotros, que estos valores no podían superar el 10% del costo de la obra salvo
en caso de que se produzcan adicionales y otras variaciones ajenas a la normal
ejecución del proyecto. En esa eventualidad, podían ser mayores al 10% del
monto de la inversión. Obviamente, con precios del orden del 3% poco es lo que
puede hacer la supervisión para lograr la cabal ejecución de la obra.
El artículo igualmente analiza el concepto de
sobrecosto tan recurrido con el objeto de cuestionar y poner en entredicho los
resultados de algunos proyectos. La práctica común lo define como la diferencia
entre el costo final y el costo inicial de una obra. Es una definición
totalmente equivocada. Sobrecosto es la diferencia entre el costo final y el
costo real de una obra. El costo inicial, por diversos motivos y principalmente
por los señalados en este recuento, es muy referencial y habitualmente
insuficiente. Como todo presupuesto, está condicionado a que los supuestos
previos en los que se sustenta concilien con la realidad y eso es muy difícil y
ocurre en muy pocos casos.
Acto seguido repasa los requisitos más elementales
para que un adicional reúna las condiciones para ser considerado correcto y no
como un incremento indebido del costo. En primer término debe ser
imprescindible para corregir una omisión o un defecto de diseño a efectos de
lograr que la obra cumpla su objeto. En segundo lugar debe verificarse que
todos sus componentes hayan sido incorporados en el proyecto: mano de obra,
materiales, equipamiento, en la cantidad y con la calidad señalada en el
expediente técnico. En tercer lugar, debe comprobarse que el monto del
adicional haya sido bien calculado en costo y tiempo dentro de los márgenes
establecidos en el contrato.
Indica que no es posible obtener una ventaja indebida
mediante una adenda aun cuando esa sea la intención del contratista porque hay controles
eficientes de la supervisión y de la entidad que no lo permiten, a lo que
añadimos nosotros que no se puede inventar un adicional inexistente, que pueda
formalizarse de esa manera, porque hay verificaciones que comprometen a muchos
profesionales, técnicos y obreros que tienen que dejar constancia en los
cuadernos de obra y en la documentación propia de la ejecución misma de todo
cuanto se hace y se deja de hacer.
Las obras por lo demás a pesar de tener
características propias pueden agruparse con otras similares que han sido
ejecutadas con anterioridad, a nivel nacional o internacional, en función de
las condiciones del entorno específico a fin de determinar un rango aproximado
de costo por metro cuadrado equipado o sin equipar, si se trata de una escuela,
centro comercial, oficinas o viviendas, de costo por cama si se trata de
hospitales y centros de salud, de costo por kilómetro si se trata de
carreteras, ferrocarriles y metros o
canales de irrigación, con variables para el caso de construcciones en costa,
sierra o selva.
Si los proyectos que se someten a este escrutinio se
ubican por encima de estos márgenes habría que verificar los motivos de esos
mayores costos que en ocasiones se derivan de obras auxiliares o temporales, de
ensayos que debieron desecharse al comprobarse que no encajaban finalmente en
la realidad del terreno o de los cambios que éste ha experimentado con respecto
al diseño y otros. En ocasiones, la diferencia puede obedecer a una mala
práctica o a actos abiertamente ilícitos que se han escapado de todos los
controles y en tal hipótesis debe ser perseguida y sancionada con todo el peso
de la ley.
Si por el contrario los proyectos se ubican dentro de
esos rangos pues está claro que están en su precio. Si, como sucede con
frecuencia en el Perú gracias a los esfuerzos de la ingeniería nacional, se
encuentran en el límite inferior de esos márgenes o aún por debajo de ellos,
eso significa, precisamos nosotros, que se han optimizado los recursos
asignados y se ha logrado ahorrar costos para alcanzar el objeto de cada
contrato. En los cálculos se incluye, como es obvio, todas las adendas y todos
los adicionales que se hubieren aprobado y eso en modo alguno afecta, como
puede verse, el costo final de cada obra. Lo sitúa en su exacta dimensión.
Las adendas y adicionales en todo el mundo resultan
imprescindibles para concluir los proyectos al punto de que existen obras
emblemáticas de la ingeniería que han superado varias veces sus presupuestos
originales y que, sin embargo, no reportan ningún acto de corrupción en su
ejecución. Son los casos del Teatro de la Ópera de Sidney en Australia que
superó 14.5 veces su costo de partida; el Bruj Khalifa de los Emiratos Árabes
que superó en 1.7 veces su monto original; el Aeropuerto Internacional de Hong
Kong que superó en 8.2 veces su estimación inicial; la Presa Tres Gargantas en
China que superó en 4.3 veces la previsión con la que empezó; el Túnel
Ferroviario de San Gotardo en Suiza que superó en 1.4 veces su costo de
partida; la Gran Excavación de Boston en Estados Unidos que superó en 5.2 veces
su monto original; el Euro Túnel que une Gran Bretaña con Francia que superó en
3.8 veces su estimación inicial, y el Plan Delta en Holanda que superó en 5.5
veces la previsión con la que comenzó.
La conclusión es que lo que corresponde comparar no es
el presupuesto inicial con el costo final de cada obra sino el costo final de
cada obra con el costo promedio de obras de similar naturaleza construidas en
el país o en cualquier otro lugar. Los montos originales, como queda dicho,
aquí y en cualquier sitio, suelen quedar insuficientes frente a las necesidades
de cada proyecto. Pero aun cuando los expedientes técnicos se elaboran sin
realizar todos los ensayos, pruebas e inspecciones indispensables para alcanzar
una mayor aproximación a la realidad, igualmente por falta de recursos. El
consejo, por tanto, es efectuar estudios completos que puedan minimizar las
variaciones futuras y que puedan garantizar en alguna medida menos obras
paralizadas por falta de fondos.
Ricardo Gandolfo Cortés
