El mantenimiento de las carreteras

DE LUNES A LUNES

El artículo 49 del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobado mediante Decreto Supremo 350-2015-EF, estipula que se debe utilizar el procedimiento de la licitación pública para la contratación de bienes y para la ejecución de obras, a diferencia del concurso público que, de conformidad con el artículo 58, se debe emplear para la contratación de servicios, consultorías en general y consultoría de obras. Previamente, el artículo 32, modificado por el Decreto Supremo 056-2017-EF, advierte, en el último párrafo del inciso 32.1, que la determinación del procedimiento de selección se realiza en atención al objeto de la contratación, la cuantía del valor referencial y las demás condiciones, subrayando, en el acápite 32.2, que en el caso de prestaciones de distinta naturaleza, la que tenga mayor incidencia porcentual es la que determina el objeto de la contratación.

Según el Anexo de Definiciones, incorporado en el Reglamento, “obra” es toda “construcción, reconstrucción, remodelación, mejoramiento, demolición, renovación, ampliación y habilitación de bienes inmuebles, tales como edificaciones, estructuras, excavaciones, perforaciones, carreteras, puentes, entre otros, que requieren dirección técnica, expediente técnico, mano de obra, materiales y/o equipos.” En otras palabras, todo aquello que cree infraestructura, contribuya a su creación o modifique la infraestructura preexistente pero que además demande la presencia de cuando menos un ingeniero y de un conjunto de documentos que describan lo que se pretende realizar, reproduzcan sus especificaciones técnicas e incluyan planos, metrados, presupuestos, análisis de precios, calendarios de avance, fórmulas polinómicas y, si el caso lo exige, estudio de suelos, estudio geológico, de impacto ambiental u otros estudios complementarios, según la definición de expediente técnico que también se recoge en el Reglamento vigente. Adicionalmente puede requerir de cierto personal que ejecute el trabajo y de materiales o equipos que coadyuven a darle forma.

Cualquier actividad que comporte el desarrollo de alguna de las actividades señaladas debe ser considerada como una obra y, por consiguiente, debe ser contratada a través de una licitación pública en la que, en aplicación del artículo 54, inciso 54.6, del mismo Reglamento, se asigna el puntaje máximo a la oferta más próxima a un segundo promedio de todas las admitidas que quedan en competencia, incluyendo el valor referencial, luego de haberse eliminado, de conformidad con el artículo 28.2 de la Ley 30225, a todas aquellas que se encuentren en más del diez por ciento por encima del valor referencial o por debajo del ochenta por ciento de un primer promedio obtenido con todas las ofertas, incluido el valor referencial, que hayan superado la evaluación técnica.

La ejecución de labores de mejoramiento de una carretera, por ejemplo, es una obra. Es una obra de mejoramiento que obliga a la entidad a encargársela a un contratista ejecutor de obras, registrado como tal, en tanto que la ejecución de labores de mantenimiento de la misma carretera podrían no ser contratadas a través de una licitación, sino mediante un concurso público en el entendido de que se trata de un servicio que lo presta quien está habituado a estas tareas. Es lo que se denomina comúnmente como mantenimiento rutinario y que se hace durante todo el año. Incluye limpieza y desbroce de cunetas y áreas laterales, limpieza de derrames, alcantarillas y desfogues, eliminación de derrumbes, reparación y repintado de señales y rellenado de baches.

El mantenimiento preventivo es, por otra parte, el que se ejecuta antes de algún acontecimiento que con toda seguridad afectará a la vía: época de lluvias, huaycos, crecida de ríos, etc. Comprende las mismas tareas aunque con el objetivo de hacer frente a lo que se viene, razón por la que incluye limpieza de torrenteras, dragado de ríos, conservación de muros de contención y limpieza de las bases de puentes y demás estructuras. Son actividades más idóneas para un contratista ejecutor de obras en la medida que tienden a parecerse a aquellas cuyo objetivo es el mejoramiento de la vía.

Otras formas de cuidar y conservar las carreteras es mediante el mantenimiento periódico y el de emergencia que también deberían ser consideradas como obras y ejecutadas por contratistas especializados en estas tareas. El mantenimiento periódico busca asegurar la vida útil de la carretera mediante el cambio de su base, el sellado de su asfalto y la colocación de capas de refuerzo, reposición de ripio y acciones de perfilado y nivelado. El mantenimiento de emergencia, finalmente, se realiza en el mismo momento en que se presenta el acontecimiento cuyos efectos se han tratado de mitigar. En época de lluvias se limpian los derrumbes que ocasionan, se repone la plataforma dañada, se estabilizan taludes y se diseñan y construyen variantes. Parece obvio que quien realice estas actividades tenga que ser necesariamente un contratista ejecutor de obras.

Sobre el particular existe el Pronunciamiento 085-2013/DSU emitido por el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado, a propósito de unas observaciones remitidas por la Municipalidad Provincial de Rodríguez de Mendoza, en Amazonas, en relación al procedimiento de selección convocado para el Mantenimiento Periódico de Caminos Vecinales. Antes de atender el fondo del pedido, el documento incorpora una cuestión previa en la que destaca que el objeto de la contratación, a juzgar por las bases del procedimiento, es un servicio. Ello, no obstante, en el capítulo III de las mismas bases se incluyen en el servicio la reposición del afirmado, escaricado, reconformación y compactado de la rasante así como actividades de arte, tales como muros de mampostería o concreto, badenes, pontones, un puente, alcantarillas y cunetas revestidas.

Entre el personal la entidad requiere un residente de obra, al que se le exige tener estudios de maestría en Gerencia de la Construcción, diplomado en contrataciones del Estado y en Planificación y Control de Proyectos; un técnico en construcción civil y topografía, que acredite haber llevado cursos de manejo de equipos topográficos electrónicos y en elaboración de expedientes técnicos; y un jefe de laboratorio de mecánica de suelos con experiencia en obras, que acredite certificación técnica en mecánica de suelos, concreto y asfalto, otorgada por SENCICO u otro instituto similar, y haber llevado un curso de capacitación impartido por universidades o centros de investigación especializados con un mínimo de 17 horas, y con experiencia mínima de dos años en estudios y obras similares.

El servicio, a su turno, contaría con un expediente técnico cuya estructura de costos ha sido considerada como única fuente para determinar el valor referencial, opción que sólo se permite cuando el objeto de la contratación es la ejecución de una obra.

El OSCE advierte que el objeto de la convocatoria es similar al de una reconstrucción, remodelación y/o renovación de una carretera que requiere de dirección técnica, expediente técnico, mano de obra, materiales y equipos, “por lo que podría tratarse de una obra.” Con el fin de dilucidar este asunto y antes de integrar las bases la Municipalidad Provincial de Rodríguez de Mendoza deberá presentar un informe en el que sustente técnicamente las razones por las cuales este mantenimiento es un servicio y no una obra. De confirmarse que se habría convocado el procedimiento como si fuera un servicio cuando correspondía convocarlo como una obra, se habría incurrido en un vicio que acarrea la nulidad de todo lo actuado.

En la actualidad la adjudicación de un servicio es totalmente distinta a la de una obra habida cuenta que, de conformidad con el artículo 59 del Reglamento, en los concursos públicos para contratar servicios en general se utilizan las disposiciones aplicables a la licitación pública, con excepción del mecanismo para determinar la oferta con el mejor puntaje para cuyo efecto se aplica el artículo 54, acápite 54.5, relativo a la contratación de bienes, en el que se prioriza ya no a la oferta más próxima a ningún promedio sino a aquella “de precio más bajo”.

La oferta más baja obviamente no asegura el mejor trabajo. Todo lo contrario, debe estar más lejos de ese objetivo que las demás. La oferta más alta tampoco lo garantiza aunque posiblemente esté más cerca de todas de esa meta. La oferta más próxima al promedio es una alternativa equilibrada que se acerca al precio del mercado y que debería emplearse para las obras de mantenimiento al igual que se utiliza para las obras de mejoramiento. Lo contrario es un riesgo enorme que el país ya experimentó en el pasado y del que salió curado de espanto.

EL EDITOR