Dos opiniones aparentemente contradictorias del OSCE
Algunos
observadores han creído encontrar cierta contradicción entre dos opiniones de
la Dirección Técnico Normativa del Organismo Supervisor de las Contrataciones
del Estado expedidas en la misma fecha, el 14 de mayo de este año. Se trata de
la Opinión 077-2015/DTN y la Opinión 080-2015/DTN. Ambas se refieren a
prestaciones adicionales en contratos de obra bajo el sistema de precios
unitarios. La primera establece que “la ejecución de mayores metrados […]
requiere, para su ejecución y pago, de la aprobación previa de la prestación
adicional de obra correspondiente”, en tanto que la segunda sostiene que “no es
posible aprobar una prestación adicional en una obra bajo el sistema de precios
unitarios cuando uno o alguno de los documentos que forman parte del expediente
técnico omite información […] que sí está señalada en los otros documentos.”
Una lectura rápida de las dos citas puede, en efecto, hacer pensar en que son
dos posiciones contrapuestas. Pero no es así.
Mayores metrados
y deficiencias del expediente técnico
La
Opinión 077 se emite en respuesta a una consulta formulada por el estudio de
abogados Pizarro, Botto & Escobar que puntualmente desea saber “si la
prestación adicional en un contrato de obra a precios unitarios se genera
cuando se agotan la totalidad de los metrados previstos para una determinada
partida o cuando se agotan los metrados previstos para cada sector o parte en
la que se subdivide la obra.”
A
su turno, la Opinión 080 se dicta en atención a la comunicación cursada al OSCE
por el Director Ejecutivo del Proyecto Especial de Infraestructura de
Transporte Nacional – Provías Nacional, con la que formula varias inquietudes. Una
de ellas se refiere a “la posibilidad de aprobar prestaciones adicionales en
contratos de obra ejecutados bajo el sistema de precios unitarios” en
circunstancias en que “no esté la información de dichos trabajos en el
Presupuesto de Obra”, aun cuando dicha información esté considerada en los
planos, especificaciones técnicas y/o memoria descriptiva.”
Para
absolver ambas consultas la DTN recuerda que de conformidad con el primer
párrafo del numeral 2) del artículo 40 del Reglamento, aprobado mediante
Decreto Supremo 184-2008-EF, el sistema de contratación de precios unitarios es
aplicable cuando la naturaleza de la prestación no permita conocer con
exactitud las cantidades o magnitudes de los trabajos requeridos, cuando están
definidos los trabajos pero no sus metrados, que según el numeral 31 del Anexo
de Definiciones, son los cálculos o la cuantificación por partidas de la
cantidad de obra a ejecutar. Al no estar fijados con precisión, estos metrados
se consignan de manera referencial en el expediente técnico.
El
tercer párrafo del mismo numeral estipula que en el caso de obras convocadas
bajo el sistema de contratación de precios unitarios, el postor formula su
propuesta por un determinado plazo y considerando las partidas incluidas en las
bases, las condiciones previstas en los planos y especificaciones técnicas y
las cantidades referenciales que se valorizarán en función de su ejecución
real.
Prestación no considerada
en el expediente técnico
La
Opinión 077 recuerda que según el numeral 40 del Anexo de Definiciones una
prestación adicional de obra es aquella no considerada en el expediente
técnico, ni en el contrato original, cuya realización resulta indispensable
para cumplir con la obra. El primer párrafo del artículo 41.2 de la Ley de
Contrataciones del Estado faculta a la entidad a ordenar prestaciones adicionales
de obra hasta por el quince por ciento del monto del contrato original. El
segundo párrafo agrega que en el caso de que resulte indispensable la ejecución
de prestaciones adicionales de obra por deficiencias del expediente técnico o
situaciones imprevisibles posteriores a la suscripción del contrato, mayores al
quince por ciento, la entidad puede autorizarlas, siempre que su monto no
supere el cincuenta por ciento del monto del contrato original y siempre que
cuente con la autorización previa a la ejecución y al pago de la Contraloría
General de la República.
La
DTN, en virtud de lo expuesto, y considerando que en el sistema de precios
unitarios las cantidades y magnitudes de los trabajos a ejecutar son
referenciales y deben valorizarse en función a su ejecución real, concluye que
“la ejecución de mayores metrados a los señalados en el expediente técnico […]
requiere, para su ejecución y pago, de la aprobación previa de la prestación
adicional de obra correspondiente.”
En
este caso muy específico no se trata de una prestación adicional que se aprueba
por deficiencias del expediente técnico o por situaciones imprevisibles que
sobrevienen después de celebrado el contrato. Se trata de mayores metrados a
los consignados de manera referencial en el expediente. Cómo se supera ese
metrado referencial surge la necesidad de habilitar un mayor presupuesto pero
quizás no la de aprobar una prestación adicional porque no hay ninguna nueva, no
considerada en el expediente ni en el contrato cuya realización resulta indispensable
para cumplir con la meta prevista.
La
Opinión 077, cuando menos, destaca que esas prestaciones adicionales que se
aprueben por la necesidad de ejecutar mayores metrados se computan sobre la
totalidad de los metrados considerados en el expediente técnico para una
determinada partida y no sobre los metrados correspondientes a una parte o
componente de la obra, “pues la ejecución de una partida implica,
esencialmente, la misma actividad o trabajo, independientemente de la parte de
la obra en la que se ejecute.” En otras palabras: no será necesario aprobar una
prestación adicional por mayores metrados cuando existan metrados pendientes de
utilizar de una misma partida pero en otra parte de la obra. Hay que agotar
todos los metrados referenciales de toda una partida para recién a partir de
allí solicitar el adicional.
Defectos, imperfecciones
o carencias
La
Opinión 080, por su parte, subraya que el expediente técnico, de conformidad
con el numeral 24 del Anexo de Definiciones del Reglamento, comprende “memoria
descriptiva, especificaciones técnicas, planos de ejecución de obra, metrados,
presupuesto de obra, fecha de determinación del presupuesto de obra, valor
referencial, análisis de precios, calendario de avance de obra valorizado,
fórmulas polinómicas y, si el caso lo requiere, estudio de suelos, estudio
geológico, de impacto ambiental u otros complementarios.” Se trata, por tanto,
de un conjunto de documentos de ingeniería y arquitectura que definen
principalmente las características, alcance y la forma de ejecución de una obra
así como las condiciones del terreno en la que se ejecutará.
Según
la DTN, las deficiencias del expediente técnico a las que alude el artículo
41.2 de la LCE son los defectos, imperfecciones o carencias que si se advierten
en algún documento que forma parte del expediente pero que está considerado en
otro no podría ser el sustento para generar una prestación adicional. Como la
prestación adicional es “aquella no considerada en el expediente técnico ni en
el contrato original…” pues esa prestación no puede aparecer en ningún
documento que forma parte de ese expediente para que pueda ser adicional,
independientemente del sistema de contratación bajo el cual se ejecute la obra.
Por
ejemplo, una escalera no aparece en los planos pero aparece en la memoria
descriptiva. No se puede pedir un adicional aduciendo que no está considerada
en el expediente técnico. Basta que la escalera aparezca en algún documento que
forma parte del expediente para que no se pueda argumentar que se trata de una
deficiencia u omisión y por consiguiente para pretender un adicional.
En
razón de lo expuesto, la OSCE concluye señalando que “no es posible aprobar una
prestación adicional en una obra bajo el sistema de precios unitarios cuando
uno o alguno de los documentos que forman parte del expediente técnico omite
información […] que sí está señalada en los otros documentos.”
