Tres supuestos independientes de prestaciones adicionales de supervisión

El Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado absolvió una consulta formulada por el Proyecto Especial Chira - Piura sobre supervisión de obras adicionales y mayores costos de supervisión de obras, indicando que de conformidad con el artículo 190 del Reglamento de la LCE, toda obra debe contar en forma permanente con un supervisor o inspector, quien controlará directamente, según el artículo 193, los trabajos del contratista a fin de velar por la correcta ejecución de la obra.

La Opinión N° 029-2014/DTN coincide con lo señalado en la Opinión N° 046-2013/DTN, al confirmar que si bien el contrato de supervisión es independiente del contrato de obra, en tanto constituyen relaciones jurídicas distintas, ambos se encuentran directamente vinculados en virtud de la naturaleza accesoria que tiene el primero respecto del segundo y que determina que aquello que afecte la ejecución de la obra afecta también a su supervisión.

En ese escenario, el artículo 191 del Reglamento establece dos supuestos en los que se puede aprobar prestaciones adicionales: uno era el relativo a aquellas que se originan en variaciones en el plazo o en el ritmo de la obra que no se deriven de adicionales de la misma obra. El otro era de aquellas que sí se originaban en adicionales de la misma obra.

Las que se originaban en variaciones en el plazo y en el ritmo de la obra tenían un primer límite de hasta el quince por ciento que podía superarse, en un segundo tramo, previa aprobación de la Contraloría General de la República. Antes del 12 de setiembre del 2012, oportunidad en que entraron en vigencia las modificaciones introducidas por la Ley N° 29873 y por el Decreto Supremo N° 138-2012-EF, para el cálculo de ese quince por ciento se consideraban todas las prestaciones adicionales previamente aprobadas. Después de esa fecha, sólo las previamente aprobadas por este mismo supuesto, es decir, por variaciones en el plazo y en el ritmo y no aquellas derivadas de los adicionales de la misma obra. Estas últimas podían trepar hasta el veinticinco por ciento del monto del contrato original siempre que se contara con la asignación presupuestal necesaria.

Ello, no obstante, la Dirección Técnico Normativa ubica un tercer supuesto en el primer párrafo del artículo 41 de la Ley de Contrataciones del Estado cuando señalaba que excepcionalmente la entidad podía ordenar y pagar la ejecución de prestaciones adicionales en el caso de bienes y servicios hasta por el veinticinco por ciento del monto del contrato original, “siempre que sea indispensables para alcanzar la finalidad del contrato.” Como la supervisión de obras es un contrato de servicios resulta procedente que se le aplique también esta causal no atada necesariamente a la ejecución de la obra sino más bien a la necesidad de alcanzar el objeto del contrato.

Eso significa que existen tres supuestos independientes a través de los cuales se pueden aprobar prestaciones adicionales de supervisión. Cada uno de estos supuestos presenta sus propias condiciones de aprobación y sus propios límites, independientes entre sí.

En esa medida, según el OSCE, le correspondía a las entidades, considerando las condiciones particulares de los respectivos contratos, evaluar cada caso.

Nada de eso ha cambiado con la nueva Ley N° 30225. En efecto, el artículo 34.2 permite “la ejecución de prestaciones adicionales en caso de bienes, servicios y consultorías hasta por el veinticinco por ciento (25%) del monto del contrato original siempre que sean indispensables para alcanzar la finalidad del contrato”, en línea con el artículo 41 de la Ley vigente, promulgada mediante Decreto Legislativo N° 1017 y modificada por la Ley N° 29873.

El artículo 34.4, a su turno, refiere “respecto a los servicios de supervisión [que] cuando en los casos distintos a los de adicionales de obras, se produzcan variaciones en el plazo de la obra o variaciones en el ritmo de trabajo de la obra, autorizadas por la Entidad,  siempre que impliquen prestaciones adicionales en la supervisión que resulten indispensables para el adecuado control de la obra, el Titular de la Entidad, puede autorizarlas, bajo las mismas condiciones del contrato original y hasta por un monto máximo del quince por ciento (15%) del monto contratado de la supervisión, considerando para el cálculo todas las prestaciones adicionales previamente aprobadas.” Debió agregar “por este mismo supuesto”, como aclara el artículo 191 del Reglamento actual, aprobado mediante Decreto Supremo N° 184-2008-EF y modificado precisamente en este extremo por el Decreto Supremo N° 138-2012-EF, para no obligar al futuro Reglamento a tener que hacerlo nuevamente.

El mismo artículo 34.4 admite, como ahora, que cuando se supere ese quince por ciento, se requiera la autorización de la Contraloría General de la República, previa al pago, para seguir escalando.

El otro supuesto también está contemplado en el mismo artículo y en ese sentido faculta al titular de cada entidad a autorizar prestaciones adicionales de supervisión “que deriven de prestaciones adicionales de obra, siempre que resulten indispensables para el adecuado control de la obra, bajo las mismas condiciones del contrato original y/o precios pactados, según corresponda” para luego subrayar que “en este último supuesto, el monto hasta por el cual se pueden aprobar prestaciones adicionales de supervisión debe ser proporcional al incremento del monto de la obra, como máximo, no siendo aplicable para este caso el límite establecido en el numeral 34.2.”

Esta última parte suena muy razonable como premisa pero puede no ser correcta. En ocasiones, un trabajo adicional puede no representar un porcentaje importante dentro del presupuesto de la obra y sin embargo puede acarrear una prestación adicional muy significativa para la supervisión. La explicación está en que al contratista ejecutor de la obra se le retribuye habitualmente en función de sus metrados o de una suma alzada previamente acordada, que sólo se modifica por cuestiones no imputables a él, en cambio al supervisor se le retribuye en función del personal que asigna al servicio, de tal suerte que trabajos adicionales de escasa significación económica pueden requerir, por ejemplo, de la supervisión de uno o dos profesionales cuyos costos son proporcionalmente superiores al incremento de la obra. Es un detalle, es cierto. Y probablemente pueda ser resuelto en el nuevo Reglamento. Pero mejor exponerlo y evaluarlo que dejarlo escondido.