El origen del término consultor de obras

El artículo 8º de la Ley Nº 26850 que fue la primera Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado (LCAE), cuyo anteproyecto tuve el honor de elaborar a solicitud del Consejo Superior de Licitaciones y Contratos de Obras Públicas - CONSULCOP (PROPUESTA 200), establecía que “para ser postor de obras se requiere estar inscrito en el Registro Nacional de Contratistas y no estar incluido en el Registro de Inhabilitados para Contratar con el Estado. Este último requisito es también válido para el caso de adquisiciones, suministros, servicios generales y consultoría.”

Se trataba obviamente de un texto totalmente diferente al que yo había redactado y que había sufrido, muy probablemente en las comisiones del Congreso de la República, una modificación que en la práctica iba a permitir que en el nuevo Registro se inscriban sólo los contratistas ejecutores de obras, tal como después se los conocería, para cuyo efecto, la segunda disposición final estipuló sin necesidad de decirlo expresamente que el Registro, que hasta entonces administraba el CONSULCOP, pasaba al nuevo Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado (CONSUCODE). El que quedaba condenado a desaparecer era el Registro de Consultores que administraba el Consejo Nacional Superior de Consultoría (CONASUCO), creado por la Ley Nº 23554, que a su vez se había construido sobre la base del antiguo Registro de Consultores de la Corporación Financiera de Desarrollo (COFIDE).

Consciente de que en adquisiciones, suministros, servicios generales y hasta en el tema de consultorías distintas a las de ingeniería los proveedores eran diversos y su número realmente incalculable, yo había pensado en que no era lo mejor obligarlos a inscribirse y que más bien lo que podía hacerse es rescatar los registros que hasta ese momento existían y funcionaban bien, el del CONSULCOP y el del CONASUCO, el de constructores y el de consultores en ingeniería. Sin embargo, en el Parlamento alguien entendió esta última parte del mensaje de otra manera y decidió eliminar de un plumazo al segundo de estos registros con lo que, de haberse implementado esta disposición sin mayor precisión adicional, los consultores en ingeniería habrían tenido que volver a presentar en cada propuesta, como en la prehistoria legislativa, una serie de documentos para acreditar su solvencia, sus capacidades, el personal con que cuentan y otros requisitos más que en otras circunstancias no hubiera sido necesario, bastando la copia de la constancia de su respectiva inscripción actualizada.

La mutilación que sufrió el texto del artículo 8º del anteproyecto sin embargo cambió mis planes. Estoy informado que algunos operadores estaban muy interesados en conservar, como que en efecto se conservó desde un principio el Registro de Contratistas que administraba el CONSULCOP, sin preocuparse en absoluto de la suerte que iría a correr el otro registro que en honor a la verdad no tenía quien lo defienda ni quien sustente en el Parlamento la conveniencia de mantenerlo. Es posible incluso que haya habido algunas personas interesadas en hacerlo desaparecer, propósito que creyeron haber logrado al cercenar el artículo 8º y dispensarle a los servicios de consultoría el mismo trato que se les prestó a las adquisiciones, a los suministros y a los servicios generales, obligándolos en materia de registros únicamente a no estar incluidos en el Registro de Inhabilitados para Contratar con el Estado, que creamos precisamente para que allí se inscriban a todos aquellos proveedores que no podían participar en ningún proceso de selección. Si un postor no estaba inhabilitado estaba en condiciones de intervenir en cualquier licitación y concurso. No tenía que cumplir con ningún otro requisito, salvo el “postor de obras” que como queda dicho adicionalmente tenía que estar inscrito en su propio registro.

Como eso, sin embargo, obligaba a los consultores en ingeniería a burocratizar, encarecer y complicar sus propuestas, opté por crear, en el artículo 181º del Reglamento, cuyo anteproyecto también elaboré, un solo Registro Nacional de Contratistas, en armonía con lo preceptuado por la Ley, pero que reunía “la información relativa a consultores de obras y ejecutores de obras a quienes les fija una capacidad de contratación y les determina, de ser el caso, sus especialidades habilitándolos para ser postores de obras.” En otras palabras, en el Reglamento volvimos a incorporar a los consultores de ingeniería a los que denominamos “consultores de obras” por oposición a los “ejecutores de obras”. Como la Ley sólo permitía la inscripción de los “postores de obras” dividimos a éstos en “consultores” y “ejecutores”, alternativamente perfectamente válida, esta vez ya sin ninguna oposición visible o cuando menos exitosa.

Así nacieron ambos conceptos, el de “consultor de obras” y el de “ejecutor de obras”. El que importaba naturalmente era el primero porque creándolo se rescataba al registro de los consultores de ingeniería y se los exoneraba a éstos de la obligación de tener que presentar, para acreditarse en cada proceso, una frondosa documentación, totalmente ajena a la convocatoria misma, que en el pasado conformaba todo un sobre administrativo y que se justificaba para el caso de aquellos postores que no estaban inscritos en ningún registro.

El término se posesionó muy rápidamente al punto que en el 2000 al modificarse la LCAE, mediante la Ley Nº 27330, se sustituyó el primer párrafo del artículo 8º a fin de establecer que “para ser postor se requiere no estar incluido en el Registro de Inhabilitados para Contratar con el Estado” indicándose que para los “procesos de selección para la ejecución o consultoría de obras será necesaria además la inscripción en el Registro Nacional de Contratistas.” De esa manera, el concepto de “consultor de obras” adquirió el más alto reconocimiento normativo quedando consagrado en la propia Ley, con lo que la injusta eliminación del Registro de Consultores fue no sólo subsanada en la regulación sino en la misma Ley.

El Anexo de Definiciones del Reglamento hasta entonces no distinguía entre “consultor” y “consultor de obras”, limitándose a señalar que el consultor es el “contratista que presta servicios profesionales en la elaboración de estudios y proyectos y en la supervisión y gerencia de obras, en la inspección de fábrica, peritajes y puesta en servicio de obras, equipos, bienes y maquinarias, en investigaciones, auditorías, asesorías, estudios de prefactibilidad y de factibilidad técnica, económica y financiera, estudios básicos, preliminares y definitivos, asesoramiento en la ejecución de proyectos y en la elaboración de términos de referencia, especificaciones técnicas y bases de distintos procesos de selección, entre otros.” El concepto, como es fácil advertir, comprendía a toda clase de consultores. Posteriormente, la definición se hizo más fina y se pudo distinguir, como se distingue hasta la fecha, entre el consultor económico, técnico o financiero, por mencionarlo de alguna manera, del consultor de obras.

En lo que respecta a los registros, el artículo 8º del Texto Unico Ordenado de la LCAE, aprobado por Decreto Supremo 083-2004-PCM, y más puntualmente el artículo 9º de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobada mediante Decreto Legislativo Nº 1017, establecen que “para ser participante, postor y/o contratista se requiere estar inscrito en el Registro Nacional de Proveedores (RNP) y no estar impedido, sancionado ni inhabilitado para contratar con el Estado.” El artículo 251º del Reglamento vigente, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 184-2008-EF, a su turno, estipula que el RNP está conformado por cinco registros, de Proveedores de Bienes, de Proveedores de Servicios, de Consultores de Obras, de Ejecutores de Obras y de Inhabilitados para Contratar con el Estado. Se ha optado, por tanto, por registrar a casi todos los potenciales postores, conservándose el Registro de Inhabilitados aún cuando las sanciones ahora pueden perfectamente inscribirse en los registros de cada postor, multiplicando y recargando las labores de quienes deben administrarlos pero al mismo tiempo, es pertinente reconocer, facilitando de alguna forma la presentación de todas las propuestas. En cualquier caso, ese detalle escapa los alcances de esta nota destinada a relatar los orígenes del término “consultor de obras.”