Minimizan los factores referidos al objeto de la convocatoria

En las modificaciones del Reglamento de la LCE

El Decreto Supremo N° 138-2012-EF teóricamente debió modificar el Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado para hacerlo compatible con la reforma introducida por la Ley N° 29873 en la propia LCE. Ello, no obstante, como es habitual en estos casos, el Poder Ejecutivo ha aprovechado la ocasión para realizar otros ajustes en la normativa. Algunos finalmente positivos, como aquel de comprender también a los costos directos dentro de los conceptos que deben reconocerse al contratista en los casos de ampliación de plazo, pese al error de creer que pueden existir gastos generales variables en los contratos de consultoría de obras (PROPUESTA 284).


Otros ajustes han sido negativos. Como el de eliminar o reducir a su mínima expresión, en lo que respecta a la evaluación en esta materia tan sensible de la consultoría de obras, al factor referido al objeto de la convocatoria que en realidad se incorporó formalmente a la legislación peruana en 1982 con la promulgación de la Ley N° 23554 y más precisamente en el Reglamento General de las Actividades de Consultoría (REGAC), aprobado mediante Decreto Supremo N° 208-87-EF. Aparecía desde antes, es verdad, pero desde entonces aparece en el derecho positivo y se ha mantenido, con variantes ligeras pero siempre presente, en todas las normas que han regulado la forma de selección y contratación de los servicios de elaboración de estudios y supervisión de obras públicas.

En efecto, el artículo 9° de la Ley Nº 23554 obligaba a realizar concursos públicos de méritos “basados en las calificaciones técnicas de los participantes” lo que constituía una de las disposiciones más importantes de la norma porque impedía que el precio incida en la adjudicación, práctica sabia que desafortunadamente se ha dejado atrás. Entonces sólo al postor que obtenía el primer lugar en el orden de méritos se le abría su propuesta económica y se negociaba con él en la eventualidad de que ésta se sitúe por encima del presupuesto disponible, que además no se difundía entre los postores. Si se conciliaban las cifras, se suscribía el contrato. De lo contrario, se pasaba al siguiente.

El artículo 38° del REGAC advertía que el sobre que contenía la propuesta técnica de cada postor que participaba en un concurso público de méritos debía incluir en primer término la relación de los principales servicios prestados por el consultor sin posibilidad de que las bases los limiten a un determinado período, como sucede ahora desde el propio Reglamento; igualmente, la relación de equipo y facilidades administrativas; organización y personal técnico estable con que cuenta el consultor; currículum de los principales directivos del consultor; currículum detallado del personal profesional asignado al servicio; compromiso de desarrollar el servicio con todo el personal propuesto; compromiso de participar en el servicio suscrito por los profesionales que no forman parte del personal permanente del consultor; descripción detallada del servicio ofrecido; enfoque y concepción del proyecto; comentarios, sugerencias y/o aportes a los términos de referencia; plan de trabajo propuesto; organización propuesta para el desarrollo del servicio; programación de la prestación del servicio; y recursos a ser utilizados en la prestación del servicio.

Por su parte, el artículo 51° del REGAC disponía que para la evaluación de la propuesta técnica contenida en el segundo sobre, que se ha desmenuzado en el párrafo precedente, se tendrá en cuenta factores referidos al consultor, factores referidos al personal asignado al servicio y factores referidos al servicio materia del concurso. Entre los relativos al consultor se encontraban el tiempo en la actividad, tiempo en la especialidad, trabajos de la especialidad, trabajos similares, infraestructura y recursos, organización, relación de personal técnico con más de dos años de antigüedad, relación de personal administrativo, relación de personal técnico de la especialidad así como la información sobre sanciones impuestas por el Consejo Nacional Superior de Consultoría (CONASUCO), máxima instancia administrativa para la actividad.

Entre los factores relativos al personal asignado al servicio materia del concurso se evaluaban dos rubros: conocimientos y experiencia. En conocimientos se calificaban los estudios realizados y títulos obtenidos, idiomas, publicaciones y labor docente en la especialidad o conexa. En experiencia se calificaba el tiempo en la profesión, cargos desempeñados y trabajos realizados.

Entre los factores relativos al servicio materia del concurso se evaluaba lo que el consultor le proponía a la entidad, la forma en que había interpretado el requerimiento y los detalles del servicio ofrecido en lo que respecta al enfoque y concepción, a los comentarios, sugerencias y aportes que tenga sobre el particular, al plan de trabajo que haya previsto así como a la organización, programación y recursos con que tiene pensado enfrentar la tarea, todo ello “con el objeto de apreciar la bondad de la propuesta de servicios y poder asignar los puntajes correspondientes que permitan establecer el Orden de Méritos.”

Esta última es una precisión muy importante porque confirmaba el interés de la norma de concluir la etapa de evaluación con un orden de méritos que distinga objetivamente unas propuestas de otras, que marque la diferencia, que elija a un ganador, opción que engarza con los puntajes que el artículo 52° del mismo REGAC reservaba para cada grupo de factores, destinando entre 20 y 35 puntos para aquellos referidos al consultor, entre 30 y 55 para aquellos referidos al personal propuesto y entre 15 y 45 para aquellos referidos al servicio que no son otros que los mismos “factores referidos al objeto de la convocatoria”, definidos así en los últimos Reglamentos de la LCE.

El artículo 46º del Reglamento todavía vigente, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 184-2008-EF, establece unos factores de evaluación para la contratación de servicios de consultoría que se alejan de los principios que animaron al Decreto Supremo Nº 208-87-EF. Por de pronto, basta señalar que en lo que corresponde al postor sólo se califica su experiencia pero medida sin considerar el tiempo que tiene dedicado a estos menesteres que siempre permite verificar la persistencia y la resistencia en el oficio, sino únicamente en función de los trabajos realizados en la actividad y sólo en los últimos quince años y en función de los trabajos de la especialidad de los últimos diez años, desacatándose expresamente la prohibición de constreñirlos a los más recientes como si fuera posible fraccionar y tasajear el currículum que es un todo orgánico construido a lo largo del tiempo y sumando y acumulando lecciones y enseñanzas de cada encargo, desarrollado desde que empieza la vida profesional o empresarial.

Tan grave como estos inaceptables recortes resulta aquella disposición que faculta a presentar un mismo servicio para acreditar tanto la experiencia en la especialidad como la experiencia en la actividad, como si la distinción entre uno y otro fuese absolutamente intrascendente. Quien introduce un precepto de este calibre desconoce por completo que la experiencia en la especialidad busca identificar el dominio del postor en lo que es específicamente materia de la convocatoria en tanto que la experiencia en la actividad busca conocer aquello que antes se medía acreditando el tiempo en el negocio así fuese en una especialidad distinta. Si para acreditar esta permanencia en el giro el postor utiliza un servicio de la propia especialidad materia de la convocatoria, pues necesariamente tiene que emplear otro para acreditar su experiencia específica en esa misma especialidad porque la norma no quiere arriesgarse a contratar a un aventurero de poca trayectoria sino a un postor recorrido con los pergaminos suficientes como para encargarle el control de la inversión pública.

Sobre la experiencia y calificaciones del personal propuesto para la prestación del servicio se evalúa sólo el tiempo en la especialidad y las constancias o certificados presentados restringiéndose cada vez más el margen de lo que puede incorporarse en la oferta y dejándose mucha libertad para que las bases establezcan criterios en la mayoría de casos pretendidamente objetivos que sin embargo confunden a muchos y eventualmente inclinan los resultados a favor de ciertos postores.

El plan de trabajo, la metodología, el equipamiento y la infraestructura así como otros factores vinculados al objeto de la convocatoria se evalúan últimamente en forma independiente a las mejoras a las condiciones previstas se entiende que en las bases y en los términos de referencia y que es la parte medular de una propuesta por las razones expuestas destinadas a marcar las diferencias entre unas y otras. A cada uno de estos factores se les podía asignar hasta un máximo de veinticinco puntos, de forma tal que en conjunto eventualmente podían sumar hasta cincuenta puntos, lo que ponía de manifiesto una saludable rectificación del legislador que prioriza la selección en función de los méritos que pudiera exhibir cada postor que no dependen tanto de la acumulación de experiencias y documentos como de la forma en que se piensa desarrollar el encargo, el conocimiento de la zona en que se ha de realizar, las visitas realizadas y la información recogida.

Esa manera de desdoblar el objeto de la convocatoria y de separarla de las mejoras ha salvado la parte medular de una propuesta pues el Decreto Supremo Nº 138-2012-EF ha eliminado de la parte sujeta a calificación los factores referidos al objeto de la convocatoria, dejando a las mejoras como único factor medular, arrinconándolos y mezclándolos con ese estropicio legislativo llamado “cumplimiento del servicio” que se evalúa en función a las prestaciones que se han terminado sin incurrir en penalidades y que deben referirse a las que se presentaron para acreditar la experiencia, lo que constituye otro despropósito que teniendo la posibilidad de corregirlo ahora no se ha subsanado.

En efecto, desde el 2008 y en el ánimo de excluir de la contratación pública a los proveedores incumplidos se ha creado ese factor de evaluación que en realidad podría aplicarse pero sólo para los contratos que se inicien a partir de su vigencia, pues lo contrario perjudica a aquellos que con el propósito de no dilatar el plazo de entrega o de término de un servicio sacrificaron sus ingresos y consintieron en algunas sanciones pecuniarias derivadas de obligaciones menores que no observaron o que equivocadamente la entidad penalizó, contra las que no se reclamó porque hacerlo distraería tiempos y recursos que mejor se empleaban en cumplir con el objeto del contrato. Si se hubiera sabido que haberse conducido de esa manera perjudicaría futuras operaciones e impediría usar el respectivo certificado para participar en otros procesos naturalmente el proveedor habría actuado de otra forma, no habría dejado pasar ningún plazo por intrascendente que fuese y tampoco habría dejado de reclamar contra cualquier sanción.

Aplicar este desaguisado retroactivamente lo hace ilegal, sin duda. Y comprender dentro de sus alcances a los factores referidos al objeto de la convocatoria, los minimiza y condena a una muy probable desaparición. Agréguese a ello el hecho de que las mejoras escalan ahora a un máximo de veinticinco puntos contra un máximo de cuarenta a la que puede llegar el personal y treinta y cinco, puntuación a la que puede llegar el postor. En realidad no escalan, sino bajan. Porque en conjunto con los factores referidos al objeto de la convocatoria podían llegar a los cincuenta puntos. Su incidencia por tanto se reduce exactamente a la mitad, con lo que el proceso se vuelve a alejar de ese prototipo de concurso de méritos que fue alguna vez.