Preclusión procesal en la impugnación

Acuerdo importante del Tribunal de Contrataciones


No se podrá alegar hechos nuevos
después de haber presentado
el recurso o la absolución

El Tribunal de Contrataciones del Estado ha aprobado, mediante Acuerdo N° 002/2012, un criterio de interpretación de los artículos 114° y 118° del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobado mediante Decreto Supremo N° 184-2008-EF, en lo que respecta a la oportunidad en que se deben plantear los puntos controvertidos cuando se interpone un recurso de apelación.

El acuerdo se ha adoptado a iniciativa del Presidente de la Primera Sala, doctor Héctor Inga Huamán, quien ha advertido que los incisos 2 y 4 de ambos artículos, relativos al contenido de las resoluciones que emiten la entidad y el propio Tribunal, al término de cada proceso, obligan a consignar la determinación de los puntos controvertidos planteados por el impugnante en su recurso y por los demás postores así como a consignar la decisión que se adopta sobre cada uno de los extremos del petitorio incluido en el recurso y de la absolución de los demás postores.

En la práctica, sin embargo, los administrados alegan como sustento de sus pretensiones, hechos distintos a los invocados en su recurso de apelación o en su absolución, generando el riesgo de incurrir en la transgresión del derecho a un debido procedimiento porque pueden plantearse pretensiones cuando el plazo para emitir la resolución final está por concluir, reduciendo la capacidad de alegación e incrementando la posibilidad de que el Tribunal omita pronunciarse sobre hechos planteados con posterioridad a la presentación del recurso o de la absolución.

Según el documento, debe garantizarse el derecho de los postores a discutir los resultados del proceso de selección pero sin descuidar la satisfacción de los intereses públicos en armonía con los principios de legalidad, uniformidad, congruencia y predictibilidad que rigen al procedimiento administrativo general y en armonía también con el principio de imparcialidad previsto expresamente en la Ley de Contrataciones del Estado (LCE), aprobada mediante Decreto Legislativo Nº 1017, en cuya virtud además los acuerdos y resoluciones deben adoptarse en estricta aplicación de ésta y de su Reglamento.

Para tal efecto y por esas consideraciones, en ejercicio de la facultad prevista en el artículo 53º de la LCE y en el artículo 124º del Reglamento, se emite el acuerdo de Sala Plena que interpreta de modo expreso y con carácter general los alcances de los señalados artículos 114º y 118º del Reglamento.

El acuerdo parte reconociendo que la congruencia como principio del Derecho Procesal le impide al juez ir más allá del petitorio o sustentar sus decisiones en hechos no alegados por las partes. Ello, no obstante, es obligación de los magistrados pronunciarse respecto de todos los puntos controvertidos y de todas las alegaciones formuladas por las partes durante el procedimiento. Admite, con Juan Carlos Morón Urbina, que la aplicación del principio de congruencia en el procedimiento administrativo tiene sus matices propios, ya que el funcionario público no agota su cometido y sus obligaciones con el análisis y su pronunciamiento sobre lo expuesto por el administrado, sino que debe resolver sobre todos las observaciones señaladas en el expediente.

Acepta igualmente que el artículo 219º de la Ley del Procedimiento Administrativo General Nº 27444 ha regulado el procedimiento trilateral en cuyo desarrollo la administración pública decide un conflicto de intereses entre dos o más sujetos, en el seno de una normativa presidida por los principios de contradicción y de igualdad de oportunidades de defensa en el marco de audiencias básicamente bilaterales, que, sin embargo, como consecuencia de la aparición de nuevos actores, que las tornan trilaterales, no pueden comprensiblemente extender las réplicas y dúplicas hasta el infinito.

El documento examina la naturaleza del procedimiento impugnativo con el que se pretende resolver el conflicto que surge entre los postores que participan en un proceso de selección y en el que interviene la entidad en defensa de sus propios intereses, por ser la que lo ha convocado, la que emite los actos cuestionados y la que pretende satisfacer la necesidad de contratación dentro de los plazos y condiciones previstos en las bases. El resultado del recurso, por ello, afectará directamente a los involucrados, sea el postor que obtuvo la buena pro o sea el impugnante y afectará también a la entidad porque determinará si contrata o no y a qué postor.

La existencia de dos o más intereses en pugna, por lo demás, determina el carácter trilateral de estos procedimientos que obliga a garantizar el derecho al debido proceso de manera que puedan tener todas las partes la oportunidad de ejercer su defensa, derecho que sin embargo no puede dilatarse indefinidamente porque eso afectaría tanto los principios de eficiencia y economía que rigen las contrataciones como el interés de la entidad de satisfacer sus requerimientos en el menor tiempo posible, razón por la que se ha previsto un plazo perentorio para que se resuelvan los recursos de apelación.

La manera de armonizar el principio de derecho de defensa y los principios que rigen las contrataciones públicas, según el acuerdo, es aplicar el principio de preclusión procesal garantizando que las etapas del procedimiento estén claramente determinadas, de forma tal que se evite que una de las partes afecte el derecho de la otra formulando alegaciones extemporáneas que no se presentaron en el recurso de apelación o en la absolución y propiciando, más bien, que la impugnación se resuelva dentro de sus respectivos plazos, asegurando el normal abastecimiento del Estado y satisfacción de los fines que persiguen las entidades.

En consideración de ello, el acuerdo precisa que el procedimiento que se inicia como consecuencia de la interposición del recurso de apelación previsto en el artículo 53º de la LCE es uno de naturaleza trilateral en el que se aplica el principio de preclusión procesal y, por consiguiente, los puntos controvertidos a los que se refiere el inciso 2 de los artículos 114º y 118º de su Reglamento, se establecen únicamente respecto de los hechos alegados en el recurso de apelación y en la absolución de este mismo recurso, sin que sea posible que las partes incorporen con posterioridad hechos nuevos o no alegados en esas oportunidades.

En ese sentido, el acuerdo advierte que sólo serán materia de decisión, de conformidad con el inciso 4 de ambos artículos, los puntos controvertidos que se sustenten en los hechos expuestos en el recurso de apelación presentado por el impugnante o en la absolución de su traslado por parte de los demás postores.