Los factores de evaluación en obras

La revista Contratando (www. perucontrata.com.pe) ha publicado en su última edición la entrevista que le hizo a nuestro editor Ricardo Gandolfo Cortés (RG), en su calidad de Director Secretario de la Asociación Peruana de Consultoría (APC), desde Los Angeles (California).

La directora de la publicación, Elisa Zambrano Olivera, al presentar esta nueva edición del Boletín Contratando, escribió lo siguiente:

Uno de los objetivos contractuales que mayor impacto genera en materia de Contrataciones del Estado es la ejecución de obras. Así, mediante éstas se concretan diversas necesidades sociales y de atención al ciudadano, lo cual incide directamente en la percepción del nivel de gasto y gestión pública.

Dicha importancia va acompañada de una particular complejidad que se plasma a nivel técnico y jurídico. De ese modo, la regulación normativa en cuanto a la ejecución de obras presenta un amplio campo de estudio y permanente actualización.

Enlazar el impacto social de una obra con su envergadura y características requiere poseer una visión integral de su ejecución. Resulta indispensable comprender que os encontramos frente a uno de los objetivos contractuales más complejos tanto en el aspecto técnico como en el normativo.

Por ello, nuestra legislación, contiene un capítulo dedicado a la ejecución de obras, el cual posee elementos distintos que requieren ser interpretados armónicamente considerando los factores existentes. Es inevitable conocer los aspectos técnicos para lograr la correcta aplicación normativa.

Por ese motivo, en la presente edición del Boletín convocamos a los principales especialistas del medio para abordar de forma multidisciplinaria los aspectos más significativos en torno a la regulación y práctica en la ejecución de obras. Esperamos con esta iniciativa promover el estudio de tan importante tema y generar espacios de debate.

La nota con la entrevista a nuestro editor, salió en la sección Puntos de Vista en la que se incluyeron también las respuestas de la Dra. Rosario Torres Benavides (RT), directora general de la Oficina General de Asesoría Jurídica del Ministerio de Transportes y Comunicaciones.

Por considerarlo de interés, transcribimos a continuación el reportaje:

(Tomado del Boletín Contratando) La regulación de los factores de evaluación de obras, tiene un nuevo contenido. Así, a la luz de la Ley y el Reglamento, resulta interesante conocer la visión de dos connotados especialistas en la materia.

1. ¿Qué opinión le merece que el Reglamento haya previsto rangos de puntaje para cada factor en los procesos de obra?

RG: Me parece muy importante. El Reglamento ha previsto en los artículos 46º y 47º rangos de puntaje, tanto en consultoría como en ejecución de obras, con los que se garantiza que la calificación de cada factor tenga un criterio más o menos uniforme, evitándose esas evaluaciones en las que sospechosamente se minimiza la incidencia de algún factor o se potencia a otro para que influya en forma determinante en el resultado del proceso. Los márgenes también permiten que las calificaciones sean diferenciadas, asegurando que a cada postor se le asigne la calificación que realmente le corresponde y evitando la proliferación de esos empates, tan habituales en el pasado, con los que se impedía que las entidades seleccionen a la mejor oferta y se beneficiaba a esos proveedores perversos que se presentaban a los procesos con varias razones sociales a fin de tener mayores posibilidades de ganar los sorteos.

RT: En la búsqueda de la mejor propuesta técnica dentro de la diversidad de contratistas de obras que existe en el mercado, el Reglamento ha establecido la observancia obligatoria, por parte del Comité Especial, de emplear factores de evaluación con rangos de puntajes determinados; evitándose de ese modo la asignación arbitraria de puntajes desproporcionados, con la apariencia de independencia de atribuciones del Comité Especial. Debe tenerse en cuenta que, para el presente caso, el puntaje mínimo para la experiencia del postor en la ejecución de obras en general o similares, así como para el cumplimiento de ejecución de obras, no es menor a 60 puntos, con lo que se asegura de cierta manera, la experiencia del contratista en la ejecución de obras.

2. De su experiencia y considerando la naturaleza de una obra ¿Cuál es su opinión respecto de la evaluación del cumplimiento de la ejecución de una obra sin que se haya incurrido en penalidades?

RG: No hay pena sin ley, dice un antiguo aforismo jurídico. Aplicándolo a la pregunta podemos decir que ningún postor puede ser perjudicado por incumplimientos que no generaban ningún perjuicio en el momento en que incurrió en ellos. Este nuevo factor considera para la evaluación de futuros procesos el desempeño que se ha tenido en anteriores trabajos en los que eventualmente el contratista pudo haber tolerado algunas penalidades sin reclamar, aún a sabiendas de que eran improcedentes, en el entendido de que no le generarían mayores consecuencias. Si hubiera sabido que admitirlas le inhabilitaría el respectivo certificado para calificar en un nuevo factor de evaluación, su comportamiento hubiera sido distinto. Por eso mismo no se puede exigir esta clase de evaluaciones con carácter retroactivo.

RT: Debe tenerse en cuenta que la experiencia mala o buena es experiencia (con o sin aplicación de penalidad); sin embargo, para efectos de asegurar de cierta manera el cumplimiento de las obligaciones del contratista, es que se debe observar que el mismo, en el cumplimiento de prestaciones pasadas, no haya incurrido en penalidades, lo cual demostraría cierto compromiso diligente en el cumplimiento de sus obligaciones asumidas.

3. Según el Reglamento, las ADP de obras deben contener factores para la evaluación técnica del postor, a diferencia de lo dispuesto en la anterior normativa ¿Qué apreciación le merece dicho cambio?

RG: Creo que es un cambio muy positivo. El artículo 68º del anterior Reglamento exceptuaba a todas las adjudicaciones directas y de menor cuantía de la evaluación de los denominados factores técnicos. El artículo 47º del Reglamento vigente sólo exceptúa de ese factor de evaluación a las adjudicaciones directas selectivas y a las de menor cuantía. Por consiguiente, las adjudicaciones directas públicas, desde el año pasado deben contener factores para la evaluación técnica del postor.

Quiere decir que, pese a haberse agilizado en términos generales la contratación pública, se ha cuidado en poner más énfasis en la necesidad de cautelar la correcta inversión de los fondos públicos en una materia tan delicada como las obras del Estado que obviamente no pueden contratarse sólo sobre la base del precio.

RT: Para el caso de las Adjudicaciones Directas Públicas, tanto en la norma derogada como en la presente Ley de Contrataciones del Estado, se ha establecido que la presentación de propuestas y anuncio de resultados sean efectuados en acto público, es decir, se observa la misma rigurosidad que para las Licitaciones Públicas. Ahora bien, con dicho sentido práctico es que se puede entender que para el caso de obras la norma actual prevea la evaluación técnica del postor, siendo dicho criterio empleado ante la trascendencia del monto contenido en el valor referencial.

4. ¿Qué consideraciones se deben tener en cuenta al formular y calificar el factor de evaluación referido al personal propuesto?

RG: En obras, tanto en consultoría como en ejecución, el personal propuesto tiene tanta importancia como la experiencia del postor o el plan de trabajo. Sin embargo, para establecer los criterios de evaluación del personal propuesto hay que tener mucho cuidado. Se debe exigir lo que realmente se necesita para cada posición. No se pueden pedir requisitos absurdos. Conocí un caso en el que para la jefatura de excavaciones subterráneas se pedía un profesional de tanta experiencia que los únicos que la tenían ya no estaban físicamente en condiciones de desempeñar cabalmente esa función.

En otros casos las exigencias académicas no guardan ninguna proporción con las labores que se van a desempeñar y eso no tiene lógica. La experiencia y la formación educativa son fundamentales pero tiene que pedirse lo estrictamente razonable.

RT: Cabe precisar que la experiencia es la destreza adquirida por la práctica reiterada de una conducta durante un período determinado.

Ante ello, para la determinación del factor de evaluación referido al personal, se debe observar que la experiencia requerida se encuentre referida al objeto de la convocatoria, debiendo establecerse de forma clara y precisa con qué documentos se acreditará dicha experiencia; de igual forma, se deberá establecer en los requerimientos técnicos mínimos los requisitos de formación y permanencia del personal requerido, a efectos de que los postores cuenten con la mayor cantidad de información al momento de formular sus propuesta.