La Contraloría cuestiona las exoneraciones

La Contraloría General de la República ha difundido el Informe Consolidado 0001-2010-CG/COT elaborado como resultado del Operativo de Control a las Exoneraciones de los Procesos de Selección correspondientes al Período 2007-2008, sobre la base de 211 exámenes especiales y 142 actividades de control. Se trata de un voluminoso documento de 103 páginas que parte advirtiendo que las exoneraciones en atención a su carácter excepcional y temporal son aplicables a situaciones extraordinarias cuya atención exige acciones inmediatas que permiten omitir los trámites y requisitos de los procesos de libre concurrencia, como la licitación pública, el concurso público y la adjudicación directa pública que aseguran el cumplimiento de los principios de transparencia, eficacia y moralidad así como el respeto a las reglas de la libre competencia y el trato igualitario a todos los proveedores de bienes, servicios u obras.

El informe reconoce que la nueva Ley de Contrataciones del Estado (LCE) obliga ahora a las contrataciones exoneradas a cumplir con la fase de los actos preparatorios y a observar las disposiciones relativas a la ejecución contractual de forma tal, agregamos nosotros, que no faculta a las entidades a actuar a su libre albedrío a lo largo de todo el proceso. Ello, no obstante, el documento cuestiona que la LCE elimine niveles de control al permitir que los titulares de los pliegos puedan aprobar exoneraciones y al ampliar sus márgenes de decisión en los casos de desabastecimiento inminente en tanto suprime la restricción de atender sólo necesidades cuya ausencia comprometa de manera esencial la continuidad, funciones, servicios y actividades que la entidad tiene a su cargo. Para la Contraloría se ha flexibilizado la regla lo que puede conducir a algunos excesos en su aplicación. En realidad es una apreciación apresurada porque la nueva LCE recién ha entrado en vigencia a partir de febrero del 2009 y por consiguiente no forma parte del período sometido a análisis, razón por la que no cabe extraer conclusiones ni mucho menos proyectar escenarios sin considerar el comportamiento de la economía ni valorar el rol de los funcionarios públicos en ese marco.

El trabajo señala que en el período examinado 282 entidades más, en su mayoría gobiernos locales, recurrieron a las exoneraciones lo que significa un incremento del 55 por ciento con respecto al bienio anterior y del 64 por ciento en términos monetarios. Por la causal de desabastecimiento inminente el informe detectó una alta incidencia de contrataciones de obra que alcanzan el 216 por ciento respecto del año 2007 y de adquisiciones de maquinaria, casos que no solucionan ninguna necesidad apremiante, en opinión de la Contraloría, porque demandan plazos prolongados de ejecución y puesta en funcionamiento que, aunque no lo diga, deja entrever, podrían esperar los trámites regulares de una convocatoria normal. La misma observación formula a los casos de emergencia mayormente vinculados al sismo del 15 de agosto del 2007 y que representan un incremento del 74 por ciento respecto del año anterior y cuyos resultados no demuestran las acciones inmediatas y temporales que exige la ley.

El informe no distingue entre las obras que obedecen en efecto a una situación apremiante como las defensas ribereñas frente a la inminente e inesperada crecida de los ríos o a la necesidad de reforzar las estructuras de determinadas construcciones en riesgo de colapsar, de un lado, y aquellas otras cuya urgencia algunos malos funcionarios fuerzan con el objeto de eludir un proceso de selección regular y favorecer a ciertos proveedores. La Contraloría, en el afán de ser extremadamente objetiva, incurre en generalizaciones injustas comprendiendo dentro de un mismo rubro a todos.

En materia de servicios personalísimos el documento encuentra una alta concentración de contrataciones de asesoría y consultorías para temas comunes u ordinarios y otros que no han evidenciado la complejidad requerida, al punto que pasaron del 82 por ciento en el 2007 al 93 por ciento en el 2008, a causa del marco normativo que según el órgano de control deja a discreción de las entidades la facultad de decidir cuándo los servicios y/o la forma en que se prestan merecen ser considerados como personalísimos, lo que revela que se está contratando servicios sin acreditar que sean especialmente complejos, limitando la participación de otros proveedores y privándole al Estado de obtener servicios de calidad a precios competitivos. El informe anota que decrece la necesidad de contratar servicios complejos, de 18 a sólo 7 por ciento, que son la razón de ser de esta causal, lo que pone de relieve la ausencia de argumentos técnicos que justifiquen las exoneraciones.

El trabajo reporta que en 11 entidades de una muestra parcial de 62 la suma de los montos exonerados superó el 10 por ciento de sus respectivos presupuestos. Una de ellas, EMAPA Cañete S.A., alcanzó el nivel máximo del 41 por ciento, lo que equivale a más de 4 millones 677 mil soles adjudicados por exoneraciones. La Contraloría admite que estos grados individuales de incidencia resultan significativos en comparación con el nivel promedio del 1 por ciento reflejado en la muestra, lo que habla mejor de las mismas entidades, aunque el informe ciertamente no lo reconozca.

En cuanto a informes especiales el documento refiere que se emitieron 9 y que en 5 de ellos se encontraron presuntas responsabilidades civiles, en 4 por incumplimiento del proveedor sin que se hayan aplicado penalidades y el otro por haber favorecido a un postor impedido de contratar con el Estado. En los 4 restantes se detectaron responsabilidades penales, 3 por irregularidades en los procesos de selección y el otro por aprobar la exoneración sin tener competencia para el efecto, direccionando el proceso hacia un postor que finalmente incumplió sus plazos sin ser multado.

El mayor número de desviaciones del marco legal se efectuó en las fases preparatorias y de ejecución contractual. En la primera, se observó que un 11 por ciento de entidades calcularon sus valores referenciales sin haber realizado el correspondiente estudio de mercado. Un 30 por ciento aprobó exoneraciones sin sustento adecuado por desabastecimiento inminente, emergencia, proveedor único de bienes y servicios que no admiten sustitutos y servicios personalísimos. En la segunda, se descubrió que el 10 por ciento de las entidades de la muestra suscribieron contratos con postores que no cumplieron con entregar la documentación exigida. Un 6 por ciento lo hicieron fuera del plazo máximo previsto en la norma retardando el inicio de los contratos pese a haber argumentado desabastecimiento inminente o emergencia para aprobar la exoneración. En un caso de limpieza pública se dispuso el inicio del contrato después de 42 días de haber sido firmado. El 27 por ciento efectuaron pagos superiores al monto contratado o adquirieron bienes en mayor cantidad que la autorizada en varios casos sin emitir la respectiva conformidad del servicio o de recepción, en otros sin aplicar las penalidades por incumpliendo o ejecutando las garantías en forma extemporánea.

La Contraloría recomienda restaurar la obligación de que las exoneraciones por desabastecimiento inminente sólo puedan aprobarse por necesidades que comprometan la continuidad de las funciones, servicios y actividades que la entidad tiene a su cargo de manera esencial; reducir los márgenes de decisión discrecional a fin de prevenir generalizaciones o excesos en la aplicación de las causales de desabastecimiento inminente y emergencia en materia de adquisición de maquinarias y ejecución de obras e incluso, en este último caso así como en lo que respecta a determinados servicios personalísimos, evaluar la posibilidad de prohibirlas en razón de la naturaleza temporal e inmediata que las debe caracterizar.

En cifras redondas el informe ha detectado exoneraciones indebidas por un total de mil 811 millones de soles. Mil 365 excepciones se aprobaron por la causal de desabastecimiento inminente, 586 por la causal de bienes y servicios que no admiten sustitutos, 408 por situación de emergencia y 375 por servicios personalísimos. El monto comprometido es elevado. Se explica, en parte, por el incremento de la inversión del Estado y, de otro lado, por la mayor descentralización que faculta a gobiernos locales y regionales, a menudo sin una adecuada formación normativa, a decidir exoneraciones sin el debido sustento. Persistir en difundir la correcta aplicación de la LCE y su Reglamento es por eso mismo la tarea inmediata. Y perseguir a quienes incurren en probadas acciones ilícitas es la otra.