DE LUNES A LUNES
El
artículo 28.2 de la Ley de Contrataciones del Estado 30225 estipula que en el
caso de ejecución y consultoría de obras, la entidad rechaza las ofertas que se
encuentren por debajo del noventa y por encima del ciento diez por ciento del
valor referencial. El Decreto Legislativo 1341, promulgado el viernes 6 de
enero y publicado al día siguiente, modifica este texto que en adelante dirá,
en la parte que nos interesa, que “en los casos de ejecución o consultoría de
obras, la entidad rechaza las ofertas que se encuentren por debajo en un 20%
del promedio de todas las ofertas admitidas, incluido el valor referencial.”
No
hay que ser zahorí para adivinar que con la nueva fórmula se va a terminar adjudicando
la ejecución y la consultoría de obras a las ofertas más bajas que se
presenten. Basta que se presenten algunos postores con montos notoriamente
inferiores al valor referencial para que empujen la nueva valla hacia abajo en
ocasiones a niveles tan diminutos que ninguna o muy pocas ofertas queden afuera
con lo que la puntuación económica favorecerá ampliamente a esas propuestas
ruinosas, manifiestamente insuficientes para el desarrollo del encargo.
Imaginemos
un ejemplo práctico. Un proceso de selección en el que se presentan seis
postores con montos que representen los siguientes porcentajes respecto del
valor referencial: 90, 80, 70, 60, 50 y 40. La sumatoria de esas seis cifras más
el mismo valor referencial da 490. Ese
monto dividido entre siete da 70. El 80 por ciento de 70 es 56. Se eliminan
quienes están por debajo de ese 56, es decir, las dos propuestas de montos más
bajos. Pero se quedan las que ofertaron 60, 70 y 80 con grandes posibilidades
de que sea adjudicado el postor de la oferta más baja.
Imaginemos
otro ejemplo más ajustado a la realidad. Se presentan otras seis propuestas.
Tres al 90 por ciento tan frecuente hasta ahora, y las tres restantes al 80, 70
y 60 por ciento del valor referencial. Sumadas todas ellas a éste da 580. Entre
siete da 82.86. El 80 por ciento de 82.86 es 66.28. En consecuencia, sólo se
elimina una propuesta. Quedan cinco en carrera y lo más probable es que se le
adjudique el proceso al postor que ofertó el 70 por ciento del valor
referencial. Es decir, se otorgará la buena pro a postores con montos por
debajo de los que se otorgan en la actualidad. Sin ningún límite.
Para
elaborar el valor referencial, según los artículos 18.3 y 18.4 de esta misma
Ley modificada, se hacen estudios que comprenden distintas variables pero que la
práctica demuestra que no suelen ser muy precisos pues siempre arrojan montos
insuficientes para el desarrollo de un proyecto, para la supervisión o para la
ejecución de una obra. Esas cifras se convierten en los valores referenciales
con los que se convocan los procesos. Si la adjudicación se hace todavía por
montos menores, ahora en el orden del 90 por ciento y en el futuro, con toda
seguridad, por porcentajes más bajos aún, el resultado es siempre el mismo:
proyectos deficientes, supervisiones incompletas y obras inconclusas o en
peligro de colapsar en cualquier momento. Lo que es peor es que sobre los
contratos que se suscriban para esos efectos se cierne, en mayor medida que en
otros, el fantasma de la corrupción y del delito habida cuenta de que esos
malos contratistas, como no son beneficencias, buscarán por todos los medios de
recuperar en el desarrollo de sus respectivos encargos los montos que perdieron
en la mesa ofertando sumas abiertamente incompatibles con el tamaño de trabajo
con el único propósito de hacerse de la adjudicación.
El
antiguo Reglamento Único de Licitaciones y Contratos de Obras Públicas, más
conocido por sus siglas o denominación abreviada: RULCOP, en su última versión
aprobada mediante Decreto Supremo 034-80-VC, establecía, en su famoso artículo
4.3.13, que para el otorgamiento de la buena pro, cuando el número de
propuestas válidas eran más de dos, se obtenía el promedio de todas las ofertas
incluyendo el presupuesto base, se eliminaban las que estaban desde diez por
ciento por encima y diez por ciento por debajo de ese primer promedio, a
continuación se calculaba un nuevo promedio con las propuestas que quedaban
incluyendo nuevamente al presupuesto base y se adjudicaba el proceso a la
oferta que habiendo quedado por debajo del segundo promedio, estaba más cerca
de él. En el caso de que no haya ninguna propuesta debajo de este segundo
promedio se le otorgaba la buena pro a la más cercana a él, por encima.
Cuando
el número de propuestas válidas era menor de tres la Comisión de Recepción y
Adjudicación informaba de este hecho a la entidad para que en un plazo de dos
días calendario declare desierto el proceso y, si lo estimaba pertinente,
otorgue la buena pro a la propuesta más baja o a la única propuesta presentada,
según sea el caso.
Es
lo que se llamaba el doble promedio. Evitaba –o cuando menos, hacía mucho más
difícil– cualquier intento de dirigir la adjudicación deliberadamente a favor
de un postor y, al mismo tiempo, impedía que se otorgue la buena pro a alguna
propuesta presentada por un monto manifiestamente insuficiente para cumplir
cabalmente con el encargo. Es cierto que quienes intervenían en esas
licitaciones no tenían ninguna restricción para ofertar montos por encima o por
debajo del valor referencial y eso es precisamente lo que garantizaba cierta
oscilación que terminaba eligiendo un precio más o menos aceptable.
Si
en los ejemplos expuestos se aplicase esta fórmula, sin modificar la Ley, para
los fines de la adjudicación misma, tendríamos resultados ligeramente mejores
o, para decirlo correctamente, no tan riesgosos. En el primer caso, el segundo
promedio sería 80 y muy probablemente se le otorgaría la buena pro al postor
que ofreció ese monto, asumiendo que está por debajo en algunos decimales o por
último al postor que ofreció 70, pero en modo alguno al que ofreció 60. En el
segundo caso, el segundo promedio arrojaría 86.67 pues sólo uno fue eliminado
en la primera vuelta. La adjudicación esta vez favorecería ya no al postor que
ofreció 60 sino al que ofreció 80.
Es
una alternativa que podría considerar el Reglamento que en breve deberá
adecuarse a los cambios introducidos en la Ley por el Decreto Legislativo 1341
para evitar que esta lamentable modificación sea más perversa de lo que puede
ser.
Adicionalmente
a ella otra opción es endurecer la etapa de calificación de ofertas y ajustar
las bases y términos de referencia al punto de consignar en tales documentos
hasta las tarifas y precios unitarios que sirven para obtener el valor
referencial de forma que los postores pueden, desde luego, incrementarlos pero
no disminuirlos sin atentar contra el cabal desarrollo de la prestación.
No
escapa a este análisis el hecho de que en el artículo 9 de la antigua Ley de
Consultoría 23554, promulgada en 1982, se establecía que “para la selección de
servicios de consultoría se realizarán Concursos Públicos de Méritos basados en
las calificaciones técnicas de los participantes” y que, en armonía con ese
precepto, el artículo 36 y siguientes del Reglamento General de las Actividades
de Consultoría, aprobado mediante Decreto Supremo 208-87-EF –después de cinco años–, estipulaba que los consultores presentaban tres sobres, el primero
con sus documentos de identificación y de registro, el segundo con la propuesta
técnica y el tercero con la propuesta económica.
La
propuesta técnica se evaluaba considerando tres tipos de factores: referidos al
postor, al personal propuesto y al objeto de la convocatoria. Entre los
primeros, había que incluir los certificados que acreditaban la experiencia en
la actividad y en la especialidad, medida en tiempo y en trabajos, la
infraestructura y recursos con que contaba, personal directivo y permanente y
demás detalles de la organización. La experiencia propia del personal asignado
al servicio era el sustento de los segundos y de los terceros la descripción
del servicio, la interpretación del expediente técnico, el enfoque y concepción
del proyecto, los comentarios, sugerencias y/o aportes a los términos de
referencia, el plan de trabajo, la organización prevista, la programación de la
prestación y los recursos a ser utilizados. De ahí la importancia de que el
comité de evaluación esté conformado por especialistas que sepan examinar y
calificar.
Según
los puntajes de cada postor se formaba un orden de méritos del que se excluía,
para los fines de la siguiente etapa, a los postores con menos de 60 puntos
sobre un total de 100 posibles. A continuación sólo se abría la propuesta
económica del consultor que había ocupado el primer lugar en el orden de
méritos, en su presencia. Se analizaba su oferta y se verificaba su
compatibilidad con la propuesta técnica a efectos de iniciar la negociación
correspondiente. Si estaba muy por encima del presupuesto base, que era de
conocimiento público, se intentaba llegar a un consenso según la disponibilidad
de la entidad. Si estaba por debajo, no había problema. Si no había acuerdo, se
pasaba al segundo. Si no había acuerdo con el segundo, se pasaba al tercero y
así sucesivamente hasta que se llegue a algún consenso, sin posibilidad de
regresar a negociar con alguno con el que ya se había dado por terminadas las
conversaciones. De no llegarse a ningún acuerdo con ningún postor, se declaraba
desierto el proceso.
Era,
desde luego, un régimen ideal que priorizaba la calidad de las propuestas por
sobre el precio que se ofertaban que, por lo demás, no podían dispararse porque
quedaban fuera de carrera. En la actualidad la parte técnica también es la que
define. Pese a ello, es frecuente que todos los postores se presenten al 90 por
ciento del valor referencial porque nadie quiere perder puntos en la evaluación
económica. Sin embargo, con el objeto de evitar controversias las entidades
propician los empates masivos para que sea el sorteo el que decida al ganador
lo que tampoco es lo que se quiere porque eso abre la puerta a otras
corruptelas a favor de aquellos que se presentan escondidos detrás de varios
proveedores con lo que entran al ánfora con más boletos y por tanto con más
opciones de ganar, sin tomarse la molestia de hacer propuestas serias y bien
concebidas.
La
solución quizás esté a caballo entre una y otra fórmula. Hacer una evaluación
técnica muy estricta que elimine a las ofertas que no pasan determinada valla y
obtener un segundo promedio para confiar en la suerte de cada cual. Pero una
suerte circunscrita cuando menos a quienes están en condiciones de realizar un
buen trabajo.
EL EDITOR
