DE LUNES A LUNES
La
congresista Margot Palacios Huamán de Perú Libre ha presentado un proyecto de
ley para modificar el artículo 171 de la Ley General de Contrataciones Públicas
con el objeto de inhabilitar por el término de cinco años al contratista o
consultor que haya elaborado el expediente técnico cuyas deficiencias ocasionen
adicionales de obra que superen el diez por ciento del presupuesto. Igualmente
pretende aplicar idéntica sanción por el término de tres años a las empresas
encargadas de la supervisión, revisión y aprobación del expediente técnico. Los
funcionarios públicos que hubieren revisado y aprobado el expediente técnico
cuyas deficiencias ocasionen esos adicionales tendrán una inhabilitación de dos
años para el ejercicio de su profesión al igual que aquellos que, desde el
sector privado, resulten responsables de su elaboración, supervisión, revisión
y aprobación. El documento también está suscrito por los congresistas Víctor
Raúl Cutipa Ccama, Hamlet Echeverría Rodríguez, Guillermo Bermejo Rojas y Jorge
Samuel Coayla Juárez. Como para no creerlo.
El
proyecto en su conjunto demuestra un desconocimiento absoluto de la naturaleza
misma de un expediente técnico en el que se definen las características y
alcances de una obra para permitir su adecuada ejecución. Incluye memoria
descriptiva, planos, especificaciones, metrados, calendarios de avance, de
adquisición de materiales e insumos, de utilización de equipos y otros
complementarios así como el presupuesto que no es otra cosa que el conjunto de
supuestos previos –de allí su nombre: “pre supuesto”– que se van ajustando a
medida que se construye, razón por la que casi nunca éstos, calculados en forma
preliminar, coinciden con los costos finales que incorporan todas las
necesidades que se advierten durante el proceso.
En
este contexto un adicional, según el propio Reglamento de la Ley General de
Contrataciones Públicas, aprobado mediante Decreto Supremo 009-2025-EF, es una
prestación no considerada en el expediente técnico pero indispensable para la
correcta ejecución de la obra y que da lugar a un presupuesto que se agrega al
original. El artículo 64 de la Ley General de Contrataciones Públicas 32069 permite
que las entidades puedan autorizar la ejecución de prestaciones adicionales en
obras hasta por el treinta por ciento del monto contratado, siempre que cuenten
naturalmente con los recursos necesarios. El mismo precepto faculta a ejecutar
prestaciones adicionales mayores al treinta por ciento y hasta un máximo del
cincuenta por ciento del monto contratado, previa autorización de la
Contraloría General de la República.
En
rigor ese cincuenta por ciento que en el Perú es el límite en el mundo es el
promedio de los adicionales. Ello, no obstante, es suficiente como para señalar
que está perfectamente regulada esa posibilidad, sin perjuicio de la responsabilidad
que pueda corresponder al proyectista en la eventualidad que se demuestre
negligencia o responsabilidad, sin duda. Plantear un tope del orden del diez
por ciento para a partir de ese límite identificar responsabilidades por
presuntas deficiencias en el expediente técnico es a todas luces imposible.
Los
adicionales son un fenómeno consustancial a la obra por la sencilla razón de
que el proyectista a la hora que diseña lo hace cuidando el bolsillo de su
cliente. No recarga la construcción de material que puede no ser indispensable
con cargo a que ello se defina durante la ejecución pero no para que se lo
responsabilice de ese ajuste sino para salvaguardar la economía de la entidad.
El diseño ahorra costos en tanto que la construcción sincera costos. Durante el
proceso constructivo ya no hay ponderaciones ni estimaciones, hay realidades impostergables
que atender en función básicamente de la configuración del terreno.
Obviamente
una obra de edificación urbana, por ejemplo, tendrá menos adicionales que una
carretera porque es muy probable que toda el área sobre la que se construirá la
edificación pueda ser estudiada casi al milímetro al punto que la ejecución
puede parecer un rompecabezas donde cada pieza, por pequeña que sea, tiene su
lugar. En cambio, el área sobre la que se hará la carretera solo puede ser
estudiada por tramos, haciendo perforaciones y análisis de laboratorio con
determinadas muestras extraídas cada cierto trecho. Los resultados de esos
estudios se ponderan y se estima que el terreno se comporta de la misma manera
a lo largo de todo el tramo no evaluado. Pero habitualmente no es así, más aún
en países de accidentada y caprichosa geografía que requieren más concreto, más
fierro y más material en lugares impensados.
Es
un hecho concreto que no se puede ignorar. Hay estudios internacionales que
demuestran que existen muchas variaciones entre los presupuestos de una obra y
su costo final, dependiendo de la clase de construcción y de las condiciones
geográficas, laborales, ambientales y de otra índole con las que se trabaja. El
Canal de Suez, por ejemplo, terminó costando veinte veces más de lo que estimó
su expediente técnico. Esto es nada menos que el 2 mil por ciento. No el 10
como propone el proyecto de ley que motiva esta nota. El Teatro de la Ópera de
Sídney costó 15 veces más de lo que estimó su expediente técnico. Eso es nada
menos que mil 500 por ciento. El Túnel Big Dig de Boston superó su presupuesto
en 275 por ciento. El Eurotúnel entre el Reino Unido y Francia superó su
presupuesto en 80 por ciento y en 140 por ciento si se considera el
financiamiento.
Con
tales antecedentes es fácil colegir que las obras se paralizan en el Perú
porque muy rápidamente llegan al tope del cincuenta por ciento de adicionales,
que es cuando menos el promedio a nivel internacional, y ya no pueden continuar
ejecutándose por disponerlo así la norma, no de ahora sino desde hace muchos
años. Que el precepto venga de tiempo atrás no lo torna intocable. Es un error
que perdura en la legislación aunque ciertamente en un principio el límite
todavía era más corto. Se ha ido mejorando pero falta todavía mucho que
corregir para agilizar y no obstaculizar la ejecución de las obras.
La
exposición de motivos del proyecto responsabiliza de las demoras,
paralizaciones, incremento excesivo de costos y modificaciones sustanciales del
expediente técnico a las deficiencias, omisiones, improvisaciones, vicios
ocultos e incongruencias que se detectan en su deficiente elaboración y que son
consecuencia de la falta de profesionalismo, seriedad y compromiso de quienes
participan en ese proceso, lo que obliga a incorporar un sistema de sanciones
para subsanar los vacíos normativos que afectan la correcta ejecución de las
obras.
El
documento refiere que según diferentes informes de la Contraloría General de la
República existen múltiples proyectos en ejecución a nivel nacional afectados
por situaciones adversas derivadas de deficiencias en los expedientes técnicos,
muchos de ellos paralizados o suspendidos por ampliaciones de plazo y
prestaciones adicionales que se deben a deficiencias, omisiones o vicios
ocultos de los expedientes técnicos. Acto seguido enumera proyectos que
experimentan porcentajes de adicionales por debajo del veinte por ciento pero
ocasionados, según la CGR, por deficiencias en el expediente técnico.
Esas
deficiencias son en la mayoría de los casos los ajustes que deben introducirse
en el diseño para ejecutar la obra de acuerdo a las exigencias de su propia
realidad que, como queda dicho, solo se pueden conocer a medida que ella se
desarrolla. Es verdad que también hay casos en los que el proyectista no hace
un buen trabajo pero eso son los menos porque si ello ocurre obviamente el
producto no puede ser aprobado ni por el supervisor, si lo tiene, ni por la
entidad que lo contrata. De allí también la importancia de que todo estudio de
cierta envergadura tenga una supervisión independiente y especializada que
pueda verificar su trabajo.
Un
estudio bien concebido requiere en principio de un presupuesto que le permita
realizar todas las perforaciones y todos los ensayos que sean necesarios para
hacer los cálculos más aproximados a lo que demanda cada obra. Requiere
igualmente de un equipo de profesionales seleccionados con esmero por otros
profesionales que puedan evaluar correctamente experiencias y currículums en
función de lo que se quiere hacer. Sin ninguna duda, no se va a lograr un buen expediente
técnico eligiendo al proyectista que oferte el precio más bajo para ese
propósito. Hay que imaginarse una fórmula, dentro de las restricciones
normativas vigentes, para escoger al mejor. No al más barato.
Y,
desde luego, hay que empezar a proponer las reformas más elementales para que
el país no se detenga. Lo primero es liberar las modificaciones en los precios
del contrato para que estas se aprueben sin ninguna limitación siempre que sean
indispensables para alcanzar su objeto. Que éstas sean aprobadas directamente
por la entidad sin la intervención de ninguna otra instancia, menos aún de quienes
no dominan los detalles de cada obra ni sufren las consecuencias de sus atrasos
y desventuras. Que no se satanice a los proyectistas, a los supervisores, a los
contratistas ni a las autoridades que aprueban sus decisiones y pedidos,
siempre que éstos se encuentren debidamente sustentados. Que no se los persiga
ni se les abra procesos de determinación de responsabilidades que desembocan en
juicios interminables que los declaran inocentes porque no tienen ninguna
culpa. Que no se fomenten proyectos de ley como éste que pretende sancionar a
quienes muy probablemente lo único que hacen es cumplir con sus obligaciones.
En
paralelo que se inicie una campaña pedagógica destinada no a prohibir los
adicionales sino a enseñar las características y necesidades de cada obra para
que no se persiga a los inocentes mientras muchos culpables de múltiples
latrocinios siguen sueltos de huesos paseándose por las calles continuando con
sus fechorías, estafando a medio mundo y embolsicándose gran parte del dinero
de todos.
Ricardo Gandolfo Cortés
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