lunes, 15 de mayo de 2023

Nuevas medidas para reactivar y modernizar la economía

DE LUNES A LUNES

El miércoles 10 salió publicado en el diario oficial el Decreto Legislativo 1553 que establece medidas en materia de inversión pública y de contrataciones del Estado que coadyuven a la reactivación económica y a la modernización del país. En ese propósito autoriza a las entidades hasta fin del próximo año para que puedan iniciar la ejecución de las obras que formen parte del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones (SNPMGI), con el cargo de recepción del expediente de licencia de habilitación urbana o de edificación, para construcciones menores, salvo que se trate de obras de edificación y habilitación urbana en bienes inmuebles integrantes del Patrimonio Cultural de la Nación y de su área de influencia.

La idea es agilizar la ejecución de obras a lo largo de todo el país y no sujetarlas a la aprobación de trámites y gestiones que por sus propias complejidades termina retrasando el inicio de las construcciones y perjudicando la reactivación de la economía.

El dispositivo también faculta a las entidades del gobierno nacional si así lo acuerdan a empezar la ejecución física de sus proyectos de manera simultánea a la elaboración parcial de sus expedientes técnicos o de sus estudios a nivel de ingeniería básica, aprobados por tramos, etapas, componentes o sectores de obra de naturaleza funcionalmente independiente, a condición de que se obtenga previamente la certificación ambiental o la aprobación del instrumento de gestión ambiental o su modificación.

La modalidad del fast track permite diseñar y construir al alimón. En cuanto se van concluyendo determinados estudios se los va ejecutando mientras en paralelo se elaboran los diseños que faltan para continuar con el mismo sistema. Supone sin embargo la superposición de actividades que habitualmente se realizan en forma secuencial pero que exigen que una termine total y no solo parcialmente antes de emprender la otra. Es verdad que hacer diseño y construcción al mismo tiempo reduce los plazos y acelera la terminación de las obras pero no garantiza un mejor proyecto fundamentalmente porque las labores de ingeniería no se desarrollan en la mayoría de los casos en forma independiente.

En los países desarrollados eso es posible gracias a otros estándares de comportamiento que hacen imposible imaginar que un profesional de un área operativa pueda sugerir algún cambio o algún detalle de un proyecto al área de diseño en los grandes conglomerados empresariales que tienen oficinas de estudios y de ejecución.  Pese a ello, tampoco es habitual porque va en contra del proceso constructivo que es secuencial y no simultáneo. Por eso es que las licencias se obtienen con los diseños terminados.

La otra opción es separar actividades que pueden desarrollarse sin depender de otras como el movimiento de tierras, el levantamiento de campamentos y la ejecución de obras provisionales que no interfieren con la construcción objeto del contrato principal. Ese desdoblamiento facilita la gestión de permisos de manera separada con lo que se tornan más rápidos todos los trámites.

La Dirección General de Programación Multianual de Inversiones queda autorizada igualmente a elaborar y aprobar metodologías específicas aplicables en el marco del SNPMGI, previo acuerdo con las Oficinas de Programación de cada sector. Las entidades aplicarán los estándares de dirección de proyectos y recibirán el acompañamiento especializado de la DGPMI para implementar procesos y acciones para la gestión integrada, brindar asistencia técnica para cumplir con las metas de costos, tiempos, alcance y calidad así como para proponer soluciones para el desarrollo de las inversiones a su cargo y reportar las buenas prácticas y lecciones aprendidas.

A los gobiernos regionales y locales se les autoriza a utilizar los recursos que reciban por concepto de canon, sobre canon, regalía minera y Fondo de Desarrollo Socioeconómico de Camisea, una vez descontado el monto total acumulado de las obligaciones y compromisos de pago previamente contraídos, para el financiamiento de la ejecución de inversiones de optimización, ampliación marginal, reposición y rehabilitación.

En estos niveles, empero, hay que crear alguna fórmula de vigilancia para que se empleen todos los fondos que se les transfiera y para que se empleen correctamente. Una tarea importante, en la que debería estar muy involucrada la Contraloría General de la República, es verificar que los gobiernos subnacionales inviertan todos sus recursos y cada año no tengan porcentajes de ejecución presupuestal inexplicables más aún para circunscripciones en permanente lucha contra la pobreza. Es lamentable que precisamente los municipios y regiones más necesitadas gasten menos que los regímenes que no tienen mayores urgencias. Si se lograse la inversión total de los montos que se les asigna o que recaudan, sería un gran avance.

Si a eso se agrega la adecuada inversión de esos recursos pues el beneficio sería doblemente mayor. No se trata de gastar desenfrenadamente para agotar las partidas que se reciben. Se trata de priorizar inversiones y seleccionar inteligentemente lo que debe hacerse. Lo primero que debe hacerse es satisfacer las necesidades de salud y agua potable. En la pandemia muchos compatriotas han fallecido no por efecto del virus sino por la falta de infraestructura hospitalaria, por falta de camas y por falta de oxígeno. Eso no puede repetirse nunca más. En segundo lugar, debe extenderse la energía y asegurarse una educación de calidad para todos los niños en edad escolar. Después trabajo digno y vivienda decorosa. En países con economías menos estables los pobres viven en conjuntos habitacionales modestos pero completos, construidos en zonas seguras y con servicios a la mano, no expuestos a las inclemencias de la naturaleza. Por último, habrá que incentivar la formalización de toda la economía para impedir la proliferación de sistemas de explotación al margen de la ley. Que la formalidad sea más atractiva que la informalidad.

La norma asimismo autoriza a las entidades para que en el presente año acuerden con los contratistas modificaciones relacionadas con la periodicidad del pago de las valorizaciones de diciembre en los contratos de ejecución y supervisión de obras, mediante adendas, previa emisión de informes que las sustenten. Estas disposiciones también aplican a los contratos celebrados en el marco de la Ley 30556 que aprueba disposiciones de carácter extraordinario para las intervenciones frente a desastres y que crea la Autoridad para la Reconstrucción con Cambios.

Estas medidas exigen revalorar el rol de los funcionarios públicos que en la actualidad se resisten a suscribir cualquier documento que eventualmente pueda ser puesto en cuestión por auditores que no son expertos en las disciplinas que son materia de observación. Las inspecciones deberían limitarse a comprobar la cabal ejecución de los fondos públicos y si por alguna razón se estima pertinente un análisis más profundo deberían contratar una pericia especializada que brinde mayor información sólida y veraz sobre las acciones adoptadas sin apresurar conclusiones y sin iniciar procesos de determinación de responsabilidades que se convierten en una espiral interminable de acusaciones, investigaciones y juicios que arruinan la vida de muchos profesionales del sector público y privado en la gran mayoría de los casos sin razón alguna.

Uno de los aspectos más importantes del Decreto Legislativo 1553 es facultar a las entidades a incluir, dentro de los documentos de los procedimientos de selección, la posibilidad de que el postor adjudicado opte, como medio alternativo a la presentación de las garantías de fiel cumplimiento,  por la retención del respectivo monto de los pagos que se le efectúen. Esta alternativa se extiende a los procedimientos iniciados antes de que entre en vigencia esta norma hasta el día siguiente de haberse otorgado la buena pro siempre que el plazo de la prestación no sea menor de 60 días calendario y se considere al menos dos pagos o dos valorizaciones en función de su avance.

La retención se hace durante la primera mitad del número total de pagos, en forma prorrateada en cada uno, con cargo a ser devuelto al finalizar el contrato. Faltó señalar que se devuelve con los intereses que hubiere generado y que desde un principio se deposita en la institución financiera que el postor elija. Hacer la retención durante la primera mitad obligará a los contratistas a no disponer del 20 por ciento de cada uno de estos pagos que conformarán el fondo de garantía lo que sin duda les restará liquidez. En el pasado, esta fórmula funcionó a la perfección pero la retención, que era del 5 y no del 10 por ciento, se extendía durante todo el contrato y no sólo durante la mitad lo que aminoraba su impacto económico.

La facultad, por último, no debe ser de las entidades sino directamente de los postores para que ellos decidan si optan o no por la retención que les ahorrará tener que gestionar fianzas en un momento particularmente sensible para estos trámites. Si optan por el fondo de garantía no deberían tener mayores inconvenientes que ver reducidos sus pagos en el mismo porcentaje durante todo el contrato.

Ricardo Gandolfo Cortés


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