Algunas reflexiones sobre el cálculo de los mayores gastos por ampliación de plazo

Carlos López Avilés

Uno de los temas más controversiales en la administración del contrato de obra es el de los mayores gastos generales variables a ser reconocidos por causa de una ampliación de plazo. En la legislación vigente, y desde hace muchos años, ante una ampliación de plazo se abren tres formas de calcular los mayores gastos generales variables: La primera es por aplicación del denominado gasto general variable diario al número de días de la ampliación de plazo. Se usa cuando la ampliación de plazo se generó por un atraso. La segunda es por acreditación de los gastos incurridos. Se usa cuando la ampliación de plazo se dio por una paralización. Y la tercera es por el gasto general variable establecido en el presupuesto de la prestación adicional. Se usa cuando la ampliación de plazo se dio para que ésta se ejecute.

Si bien los tres supuestos están plenamente definidos, pueden presentarse confusiones. Por ejemplo respecto del tercer supuesto, si la ampliación de plazo se dio para ejecutar la prestación adicional en si misma o si se dio para la ejecución de actividades del contrato principal que se atrasaron por causa de la ejecución de la prestación adicional. De ser este el caso, entonces estaremos ante el primer supuesto y no ante el tercero.

Eventualmente puede darse una combinación de más de un supuesto. Por ejemplo si la obra estuvo paralizada en espera de la aprobación de una prestación adicional, y la ejecución de ésta a su vez atrasa actividades del contrato principal, se tendrían los tres supuestos. Por la espera se calcularían los gastos generales variable acreditados, por la ejecución de la prestación adicional se pagaría los gastos generales variables del presupuesto adicional y por el atraso de las otras actividades, el gasto general variable diario.

El primer supuesto no suele tener problemas, ya que es un cálculo directo y simple. Se divide el gasto general variable diario del presupuesto ofertado (en el caso de contratos a precios unitarios) o del valor referencial afectado por el factor de relación (en el caso de contratos a suma alzada) entre el número de días del plazo de ejecución original. Esto significa que la norma ha considerado que cada día se gasta un monto promedio, sin ser esto necesariamente cierto. Los problemas aparecen cuando la desconsolidación entre gastos generales variables y fijos no aparece en el presupuesto ofertado o en el valor referencial. Debería ser una exigencia normativa hacer esta desconsolidación.

El segundo supuesto, el de la acreditación, es más complicado. El contratista debe demostrar en que gastos incurrió generados por el hecho de que la obra estuvo paralizada y demostrar además que corresponden a los conceptos que forman parte de la estructura de gastos generales de la propuesta o del valor referencial. A diferencia de los gastos generales variables diarios que prescinden del gasto efectivo en el que se incurra, este segundo supuesto se aleja de ese concepto y pide la acreditación del monto realmente gastado. ¿Deberán coincidir exactamente con el monto consignado en la oferta? ¿Se permitirá que se ajusten? Por ejemplo, si en la oferta el sueldo del Ingeniero Residente se puso en 15,000 soles, ¿se deberá seguir usando ese valor aun cuando este profesional reciba un sueldo distinto? El caso se complica si el contrato es a suma alzada, pues en este sistema quien pone los valores de sueldo en el valor referencial es la entidad y no el postor. Mi opinión es que debe haber un margen de razonabilidad, más aún cuando la norma no exige que haya correspondencia de montos, sino correspondencia de conceptos.

El tercer supuesto es el más complejo de todos. Si bien suena perfectamente lógico, y lo es, el problema es de oportunidades de cálculo. Si el mayor gasto general variable a reconocerse por la ejecución de una prestación adicional es el que consta en el presupuesto adicional, entonces debería ser una condición que al momento de calcularse el presupuesto adicional ya se supiera si se va a ejecutar en plazo ampliado o no, en cuanto tiempo y en qué oportunidad. Pero esto no es así, porque al momento de formularse el presupuesto, no se sabe si se va a aprobar la prestación adicional y cuándo. Solo pensemos en el caso de las prestaciones adicionales que deben ir para autorización previa de ejecución a la Contraloría. No hay manera de saber de antemano cuando se van a poder ejecutar, lo que hace imposible que se pueda calcular correctamente el gasto general fijo y variable que se deba consignar en el presupuesto adicional con fines de compensar una eventual ampliación de plazo.

La situación descrita ameritaba que el reglamento se hubiera ajustado para dar solución a lo planteado. Sin embargo nos encontramos que en el artículo 34.5 de la nueva Ley de Contrataciones del Estado N° 30225 se ha señalado que “de aprobarse la ampliación de plazo debe reconocerse los gastos y/o costos incurridos por el contratista, siempre que se encuentren debidamente acreditados”.

Esto introduce dos modificaciones radicales. En primer lugar ya no se habla solo de gastos generales variables sino de gastos y/o costos, lo cual puede incluir, y sin duda lo hace, la afectación de costos directos también. Pero exige la acreditación de costos incurridos, es decir lo que la norma actual preveía solo para los casos de paralización de obra. Por mi experiencia esto va a conducir a que prácticamente todas y cada una de las ampliaciones de plazo van a tener controversias en el cálculo de los “gastos y/o costos incurridos” y no solo cuando se trate de atrasos, sino también cuando se trate de ejecución de prestaciones adicionales.

Dejo planteadas algunas preguntas que es necesario que el nuevo reglamento atienda: ¿Cuáles serán los criterios claros y precisos de las formas y maneras de hacer la acreditación de gastos generales incurridos? ¿Cuáles serán los criterios de acreditación de mayores costos directos por ampliación de plazo? ¿De qué manera el nuevo reglamento compatibilizará la manera de elaborar un presupuesto adicional, tomando en cuenta el artículo 34.5 de la Ley? ¿Será conveniente que los presupuestos adicionales se calculen sólo al costo directo más utilidad dejando el cálculo del gasto general para la oportunidad en que se determine su necesidad por ampliación de plazo?

La normatividad en materia de contratación de obra no puede perder de vista ni alejarse de los procesos técnicos involucrados, por lo que es muy importante que se analicen todas sus consecuencias prácticas, por lo que sugiero que los involucrados hagan sugerencias al respecto.