El Estado debe comprar lo mejor

Algunas de las nuevas tendencias en el mundo de las contrataciones públicas parecen orientarse a priorizar la mayor participación de postores en las licitaciones que convocan los gobiernos a través de sus diversas reparticiones, con marcada preferencia por las pequeñas y medianas empresas, a combatir frontalmente las malas prácticas comerciales, la colusión y otras formas de corrupción y, en esa misma línea, a reducir al máximo los márgenes de discrecionalidad de los funcionarios encargados de elaborar bases y términos de referencia y de recibir, revisar y evaluar propuestas así como de otorgar adjudicaciones. De eso y de muchos otros temas vinculantes se trató en la VI Conferencia Anual de Compras Gubernamentales en las Américas, realizada en Lima hace dos semanas y organizada por la Red Interamericana de Compras Gubernamentales (RICG) con los auspicios de la Organización de Estados Americanos, el Banco Interamericano de Desarrollo, el Fondo Multilateral de Inversiones, la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional y el Centro Internacional de Investigación para el Desarrollo conjuntamente con el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado del Perú. La Conferencia Anual es la instancia máxima de diálogo, intercambio y gestión de la RICG y se ha constituido ciertamente en el foro técnico más relevante, integrado por las más altas autoridades de la materia de los países de América Latina y el Caribe, para difundir los avances en el desarrollo de las compras gubernamentales en la región.

El principio de fomentar la mayor participación de postores tiene su sustento conceptual en el derecho que asiste a todos, en principio, de intervenir en los negocios públicos sin exclusividades de ninguna clase que resulta a todas luces inobjetable. Ello, no obstante, ese mismo precepto empieza a encontrar ciertas dificultades para ser aplicado en la forma irrestricta en que se plantea cuando se intenta reducir los requisitos que deben cumplir los postores en una determinada licitación, aspecto que debe manejarse con mucho cuidado porque en ese propósito se puede terminar perjudicando la calidad del producto que se propone adquirir o del servicio que se quiere contratar en aras de una más amplia, plural y democrática gama de ofertas, sin advertir que al mismo tiempo se le está condenando con toda seguridad a la entidad que hace la convocatoria a privarse de las mejores propuestas que tendrán que competir, como si estuvieran en igualdad de condiciones, con otras que no ofrecen las mayores calidades.

¿Deben por consiguiente los gobiernos y sus reparticiones públicas sacrificar sus exigencias de calidad con tal de alentar una participación más grande de postores? A mí me parece que no. Es verdad que hay, en efecto, algunos procesos de selección que pueden registrar una mayor oferta de postores sin necesidad de atentar contra la calidad de los respectivos bienes y servicios. En buena hora. También es verdad, sin embargo, que hay otros procesos en los que eso no es posible y que están destinados sólo a un pequeño grupo de postores, cualquiera de los cuales puede finalmente proveerle a la entidad que hace la convocatoria cumpliendo con los estándares que la licitación requiere. No puede obviarse, a este respecto, que el Estado somos todos, según la conocida frase, y que por eso mismo no podemos despilfarrar los fondos del tesoro, que son de todos, confiándolos en proveedores que no están en condiciones de acreditar los más altos rendimientos. Los recursos de cada país deben administrarse como se administran los recursos de los particulares. Lo que es bueno para uno, generalmente es bueno para todos. Lo que es bueno para el sector privado, generalmente también es bueno para el sector público. Son premisas elementales y habitualmente certeras. Si uno, con su dinero, cuando compra, elige lo mejor, el Estado cuando hace lo propio, debe elegir también lo mejor.

Dentro de ese contexto, preferir a las pequeñas y medianas empresas frente a las de mayor volumen no resulta descabellado siempre que esa opción se aplique sólo para el caso de procesos de selección en los que esas mismas firmas menores puedan ofrecer bienes y servicios de la misma calidad de los que pueden ofrecer las más grandes, eventualidad en la que en realidad ni siquiera es necesario priorizar a unas en desmedro de otras habida cuenta de que la propia correlación de fuerzas y los costos de operación de unas y otras hacen que las pequeñas y medianas puedan ofrecer precios y condiciones más competitivas que las mayores. Naturalmente esa opción no puede aplicarse en el caso de licitaciones muy complejas en las que las bases y términos de referencia, si es que están bien elaborados, ya limitan una masiva participación en beneficio de otra más selectiva y especializada que le ahorre tiempo y energías a los evaluadores o miembros del correspondiente comité que deben calificar y elegir al ganador.

No puede decirse lo mismo de la legítima opción de preferir a los postores establecidos en un determinado país frente a los que vienen de fuera porque en la mayoría de las legislaciones, como en la peruana, esa figura lo único que pretende es restablecer el equilibrio que debe existir entre todos, en el entendido de que el que no está instalado en una circunscripción no tiene las cargas laborales y tributarias con las que debe convivir quienes por lo demás compiten por hacerse de un trabajo en el propio país en el que están establecidos. Esa legítima opción engarza con la tendencia actual de propiciar el trato equitativo entre todos los postores con prescindencia de la nacionalidad de origen. Adviértase que el beneficio, que a menudo adquiere la forma de una bonificación que se añade a la calificación obtenida en la evaluación, no distingue banderas y se otorga, como en el Perú, a quien está domiciliado aquí o a los bienes que se fabrican mayoritariamente con productos elaborados aquí. El beneficio, como lo hemos reiterado en estas páginas, por el momento no se está concediendo, por una interpretación legal desde nuestro punto de vista incorrecta, que escapa del objetivo de este comentario, pero sobre cuyos alcances hemos insistido en otras ocasiones. Trato igualitario sólo puede haber cuando todos los postores se encuentran con las mismas posibilidades de ofrecer precios similares sin menoscabo de sus economías, o sea, cuando parten todos ellos de posiciones de equilibrio. Si el equilibrio está quebrado, corresponde al Estado restablecerlo, a través de su normatividad especial.

El combate a las malas prácticas comerciales es otra de las tendencias visibles en el mundo de las contrataciones públicas. Nadie en su sano juicio puede estar a favor de que algunos postores se valgan de ciertos artilugios para hacerse de las licitaciones. Sin embargo, hay que tener mucho cuidado porque ocurre con frecuencia que en el afán de evitarlo y de cerrar espacios para que eso pueda ocurrir se llega a perjudicar una adecuada elección. En efecto, en la tarea de estrechar los márgenes para la colusión de ciertos malos funcionarios con otros peores contratistas se han visto casos en los que se restringe al máximo, cuando no se elimina del todo, la posibilidad de que los evaluadores o miembros del comité especial puedan ejercer, con responsabilidad y tino profesional, el rol discrecional con el que se los inviste, tanto en lo que concierne a la elaboración de las bases y términos de referencia como en lo que toca a la recepción, revisión y calificación de propuestas.

Las bases, los términos de referencia y los criterios de calificación no deben estar orientadas a favorecer a un fabricante en especial o a otorgar una puntuación más alta a un postor determinado si es que la diferencia que marquen frente a los demás no sea técnicamente sustentable. Los mecanismos para rechazar una propuesta en el momento de su entrega tampoco pueden estar librados al azar sino que tienen que estar previamente regulados para desechar cualquier posibilidad de abuso con el objetivo encubierto de librarse de un proveedor particularmente incómodo. La revisión de los documentos de cada postor debe ser transparente pero abierta a un uso racional de las facultades con la que cuentan quienes deben desarrollar esa tarea a fin de calificar posteriormente en la forma previamente estipulada.

El análisis concienzudo de los planes de trabajo y la metodología propuesta en algunas licitaciones debe permitir diferenciar a aquellos que revelan un estudio profundo de la materia que es objeto de la convocatoria de aquellos otros que sólo demuestran un examen rápido y a vuelo de pájaro de los requisitos del proceso con el único afán de cumplir con las exigencias sin mayor esmero. La puntuación de cada propuesta debe reflejar esa calificación diferenciada, cuando corresponde, a efectos de premiar a quien al elaborar su oferta ha encargado el asunto a personal altamente especializado y con los suficientes conocimientos como para alcanzar un trabajo óptimo, a quien ha enviado a sus profesionales y no ha dudado en invertir sus recursos para lograr una mejor propuesta. En ese esfuerzo no debe renunciarse nunca a la obligación de calificar a cada uno de acuerdo a sus respectivos merecimientos.

Nos hemos cansado de señalar que a la corrupción hay que combatirla con todo el peso de la ley pero sin sacrificar los procesos de selección ni convirtiéndolos en una suerte de remates en los que se define al ganador únicamente por el precio que oferta. Eso sólo es posible en aquellos procesos de subasta inversa y para la adquisición de algunos bienes perfectamente estandarizados. En todos los otros casos, la facultad discrecional de los evaluadores y de los miembros del comité especial es fundamental. Para combatir los delitos que puedan perpetrarse en este escenario existen los signos exteriores de riqueza, el movimiento migratorio, los registros de la propiedad inmueble y vehicular y otros mecanismos de control que pueden evidenciar conductas y acciones que ameriten ser investigadas sin perjuicio de la seriedad con que se deben manejar los procesos y del principio elemental de que el Estado debe comprar lo mejor.

Que las nuevas tendencias lo admitan, es bastante, en circunstancias como las actuales en que muchos observadores y auditores lo olvidan.