Un Tribunal exclusivamente sancionador

De las cuatro salas que integran el Tribunal de Contrataciones del Estado, tres de ellas están dedicadas exclusivamente a resolver procesos sancionadores y sólo una a resolver impugnaciones. La explicación es obvia. Desde que entró en vigencia la Ley de Contrataciones del Estado (LCE), aprobada mediante Decreto Legislativo 1017, sólo cabe interponer recursos de apelación ante el Tribunal, según su artículo 53, en las licitaciones y concursos cuando el valor referencial del respectivo proceso sea superior a 600 UIT, esto es, mayor de 2 millones 160 mil soles. La carga procesal ha bajado, sin duda, hasta límites insospechados, pues a esa limitación pecuniaria se agrega el hecho de que ahora la garantía que debe constituirse como requisito para la interposición del recurso se ha elevado del 1 al 3%, según el artículo 53, y que ya no se devuelve en el caso de que el impugnante se desista luego de iniciado el proceso, según el inciso c) del acápite 1 del artículo 51 de la LCE.

Que tres salas se encuentren abocadas a tramitar sanciones también se explica por la progresiva acumulación de numerosos expedientes de este tipo habida cuenta de que en las normas anteriores a la actual no existía un plazo perentorio para resolverlas y la cantidad de recursos de impugnación que debían resolverse dentro de términos muy precisos superaba las posibilidades del Tribunal de atenderlas.

Ello, no obstante, el número de procesos sancionadores continúa creciendo de manera alarmante. Del todas las infracciones que dan lugar al inicio de un proceso sancionador la más recurrente es aquélla tipificada en el inciso i) del artículo 51, acápite 1, de la LCE, que se configura con la presentación de documentos falsos o información inexacta a las entidades, al Tribunal o al Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE). No mantener la oferta hasta el consentimiento de la buena pro, no suscribir injustificadamente el contrato o concluirlo con vicios ocultos atribuibles judicialmente al contratista, contratar estando impedido para hacerlo, sin inscripción vigente, por montos o especialidades no autorizados, hacer subcontrataciones sin autorización o por un porcentaje mayor al permitido, participar en prácticas restrictivas de la libre competencia, tener socios comunes no permitidos e impugnar lo que legalmente no puede impugnarse, son, todas ellas, causales menos frecuentes.

Otros procesos sancionadores relativamente habituales son aquellos derivados de la resolución de los contratos o del incumplimiento injustificado de obligaciones después de terminado el contrato. Sin embargo, como queda dicho, la mayoría están relacionados a la presentación de documentos falsos o información inexacta y dentro de ese contexto básicamente los vinculados a los certificados o constancias que los postores deben incluir dentro de sus propuestas para demostrar los trabajos realizados por ellos mismos o por el personal con el que tienen previsto prestar los servicios o ejecutar las obras materia de cada convocatoria.

El asunto es particularmente delicado porque, a juzgar por lo dispuesto en el artículo 42 del Reglamento de la LCE, aprobado mediante Decreto Supremo 184-2008-EF, el postor es responsable de la veracidad de los documentos y de la información que presenta para efectos de cada proceso de selección. Y eso es así aún cuando demuestre que él ni siquiera tenía conocimiento de ese ilícito, lo que puede parecer injusto pero constituye hasta el momento la única forma de que el Estado y sus entidades procuren detener la proliferación de propuestas que no acreditan nada y que pretenden superar las exigencias de licitaciones y concursos sobre la base de experiencias y currículos inexistentes.

Algo debería hacerse, empero, para evitarlo. Un buen número de procesos sancionadores no pueden prosperar porque no se presentan suficientes evidencias del ilícito perpetrado. Las entidades y los postores a quienes no se les ha otorgado la buena pro a menudo abusan de sus prerrogativas y sin reunir las pruebas más elementales denuncian e interponen recursos impugnativos aduciendo la falsedad o la inexactitud de determinada información presentada por el postor al que se le ha adjudicado el proceso de selección. Eso paraliza las licitaciones y después genera un proceso sancionador que distrae al postor denunciado y en ocasiones lo obliga a abstenerse de intervenir en otros concursos, al margen de sobrecargar las labores del propio Tribunal.

No se trata de impedir que se presenten las denuncias. Todo lo contrario. Se trata de que se interpongan las que realmente deben presentarse por manifiesta y evidente comisión de una infracción punible. Es verdad que es difícil detectar las infracciones.

En lo que respecta a los certificados y constancias de trabajos, servicios, elaboración de bienes o de lo que fuese deberían establecerse modelos típicos en formatos previamente aprobados por una entidad única y de gran cobertura como el OSCE. Estandarizar certificados y constancias a partir de una fecha determinada sería una forma de empezar a intentar solucionar el problema de las múltiples denuncias.

Otra opción, no necesariamente excluyente, es crear uno o varios registros de certificados y constancias que los validen para los efectos de su presentación en el marco de los procesos de selección que se convoquen. En estas tareas pueden prestar su valioso concurso, aparte del OSCE, los colegios profesionales, los gremios de contratistas tales como la Sociedad de Industrias, las Cámaras de Comercio, la Asociación de Exportadores, la Cámara Peruana de la Construcción y la Asociación Peruana de Consultoría.

Las propias entidades que contratan servicios, bienes, suministros y obras deberían archivar los certificados y constancias que expiden de forma tal de que puedan ser rápidamente verificados por cualquier otra entidad. Si alguna deja de existir, es absorbida, fusionada o traspasada, tales archivos podrían ser trasladados a un archivo general, igualmente de fácil acceso para cualquier interesado.

La idea es buscar soluciones destinadas a evitar procesos innecesarios y acelerar la persecución de la infracción y la aplicación de la sanción. Es cuestión de imaginar soluciones y ponerlas en práctica. De lo contrario, el Tribunal se consolidará como un ente exclusivamente sancionador.