Controles, incumplimientos y sobrecostos

DE LUNES A LUNES

El Contralor General de la República, Nelson Shack Yalta, declaró hace unos días que en la mitad de las obras visitadas como parte del plan integral de Reconstrucción con Cambios, no hay presencia permanente ni del residente, ni del supervisor o del inspector, lo que constituye una abierta violación del artículo 154 del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobado mediante Decreto Supremo 350-2015-EF y modificado por el Decreto Supremo 056-2017-EF, que obliga al contratista ejecutor de la obra a contar, de modo permanente y directo, con un ingeniero o arquitecto colegiado y habilitado, que se desempeñe como residente, que tenga no menos de dos años de experiencia en la especialidad y cuya designación previamente debe haber sido aprobada por la entidad.

El residente representa al contratista como responsable técnico de la obra aun cuando no está facultado, como es obvio, para pactar modificaciones al contrato. La última reforma ha incorporado la prohibición de que el residente preste servicios en más de una obra a la vez, salvo que se trate de obras convocadas por paquete en cuyo caso su participación estará definida en las bases del respectivo procedimiento de selección, bajo responsabilidad, considerando la complejidad y magnitud del encargo.

También se ha vulnerado el artículo 159 del mismo Reglamento que obliga a la entidad a contar, de modo permanente y directo, con un inspector o con un supervisor, este último cuando el valor de la obra sea igual o mayor al monto establecido en la Ley de Presupuesto del Sector Público. Toda obra pública que se hubiere iniciado o que se inicie en el año 2018, de 4 millones 300 mil soles o más debe tener un supervisor independiente. El inspector es un profesional, funcionario o servidor de la entidad, expresamente designado por ésta, mientras que el supervisor es una persona natural o jurídica especialmente contratada para estos efectos. Si es una persona jurídica tiene que elegir a una persona natural como supervisor permanente en la obra, que debe cumplir, al igual que el inspector, en su caso, con los requisitos que se le exigen al residente. El supervisor o el jefe de supervisión, de tratarse de una persona jurídica, tampoco podrá prestar servicios en más de una obra a la vez, salvo en las obras en paquete.

Si no está en la obra el residente es responsabilidad del contratista y del inspector o del supervisor que debe velar por la correcta ejecución del contrato, a juzgar por lo dispuesto en el artículo 160 del Reglamento. Si no está en la obra el supervisor es responsabilidad del profesional que actúa como tal o de la empresa que hace esa función y eventualmente de la propia entidad si es que no lo ha contratado, omisión en la que se incurre con frecuencia, en ocasiones en forma deliberada con el objeto de hacer la supervisión directamente sin convocar un procedimiento de selección con ese fin, riesgo que puede incrementarse en cuanto entre en vigencia el Decreto Legislativo 1444 que ha agregado un inciso al artículo 10 de la Ley de Contrataciones del Estado en cuya virtud para iniciar la ejecución de una obra que requiera supervisión, puede designarse provisionalmente a un inspector o a un equipo de inspectores en tanto se termine de contratar al supervisor.

Se trata de una norma destinada a solucionar un problema habitual pero que puede acabar formalizando una situación que en lugar de ser transitoria y excepcional tienda a hacerse permanente y definitiva. Ojalá que el Reglamento sea muy estricto al establecer las condiciones para su aplicación, en cumplimiento de lo que señala la Ley.

El Contralor también ha destacado, por otra parte, que gracias a la intervención del órgano que encabeza y a los oportunos reportes enviados sobre incumplimientos contractuales se han cobrado 25 millones de soles en penalidades que en otras circunstancias se habrían pasado por alto habida cuenta de que es muy difícil detectarlas posteriormente si es que, incurriendo en malas prácticas, no se hubieran registrado en su momento, ocasionando un perjuicio para el Estado, lo que constituye, de ser cierto, otra severa infracción que podría atribuirse a un contubernio trilateral entre contratista, entidad e inspector o supervisor, porque si no hay esta colusión resulta imposible dejar de aplicar una penalidad manifiesta.

El hecho pondría en evidencia lo mal que contratan las entidades, tanto a su propio personal profesional como a los supervisores externos –o a algunos de ellos– que deben cuidar por la cabal marcha de las obras y que, según esta presunción, de no ser por la presencia de la Contraloría, entrarían en alianza con el contratista y los funcionarios públicos para no actuar como corresponde. El Contralor ha señalado que el control concurrente, el que se hace mientras la obra se está ejecutando, también evita que haya adicionales que generan las adendas y los sobrecostos, identificados como fuentes de corrupción generalizando una aseveración que a fuerza de repetirse pretende aparecer como real y que, sin embargo, dista mucho de serlo.

Los contratos se modifican todos los días al punto que la propia Ley así lo reconoce en su artículo 34, recientemente reformulado por el mismo Decreto Legislativo 1444 para destacar que los cambios se pueden producir, en primer término, por la ejecución de prestaciones adicionales; en segundo lugar, por la reducción de las prestaciones; tercero, por ampliaciones de plazo; y, cuarto, por otras causas previstas en la Ley y en el Reglamento. La propia norma refiere que el propósito de las modificaciones debe ser “alcanzar la finalidad del contrato de manera oportuna y eficiente” pero advierte que no pueden afectar el equilibrio económico financiero del contrato. En caso contrario, la parte beneficiada debe compensar a la perjudicada para restablecer ese equilibrio en atención al principio de equidad.

Respecto de los adicionales, la Ley establece una serie de parámetros. Para el caso de bienes, consultorías y servicios en general pueden llegar hasta el veinticinco por ciento del monto del contrato; para el caso de obras, pueden llegar, en un primer tramo, hasta el quince por ciento, y, en un segundo tramo, previa autorización precisamente de la Contraloría General de la República, hasta el cincuenta por ciento del valor pactado. En el caso de las supervisiones, si se derivan de variaciones en el ritmo en el plazo de la obra, igualmente, en un primer tramo hasta el quince por ciento, y, en un segundo tramo, previa autorización de la Contraloría, hasta donde sea pertinente. Si las prestaciones adicionales de la supervisión se derivan de otras prestaciones adicionales de la obra, pueden aprobarse en armonía con el incremento de la obra para velar por su correcta ejecución, sin necesidad de ninguna autorización especial en el entendido de que el expediente de la obra ya pasó por ese trámite.

En el caso de las obras públicas las prestaciones adicionales se generan por las modificaciones que experimenta el terreno sobre el que se deben construir, por efecto de los cambios climáticos, del curso de los ríos, de la morfología de la zona, de la actualización de los estudios por acción de las variaciones del entorno y de la geografía en general. Entre el momento en que se diseña una obra y el momento en que se construye, como lo ha aclarado reiteradamente el Colegio de Ingenieros del Perú, diversos factores de distinta naturaleza obligan a hacer adecuaciones con el objeto de ajustar el proyecto a las exigencias de la realidad.

Los presupuestos adicionales, en ese contexto, en modo alguno acarrean responsabilidad en quienes hayan formulado o aprobado el expediente técnico salvo que se acredite una actuación negligente y un perjuicio económico para el Estado, tal como lo admite el mismo artículo 34 de la Ley en los casos en que se descubren deficiencias u omisiones en el proyecto y en aquellos que se originan por situaciones imprevisibles posteriores a la suscripción del respectivo contrato.

Los presupuestos de obra, como su nombre lo indica, son un conjunto de supuestos previos que van ajustándose a lo largo de la construcción en función de una serie de variables con tendencia a cambiar más en carreteras, irrigaciones y túneles en los que la mayor parte del trabajo se hace sobre la base de cálculos por aproximación y a cambiar menos en desarrollo urbano, edificaciones, centrales hidroeléctricas y allí donde es posible levantar una infraestructura completa sin mayores sorpresas porque el trabajo se hace sobre la base de estudios que llegan al nivel de detalle más fino, de suerte tal que construir es como armar un rompecabezas por estar registrada hasta la pieza más pequeña que integra el engranaje.

Un estudio en los Estados Unidos de Norteamérica encontró que nueve de cada diez proyectos tienen adicionales o sobrecostos –denominación con la que se conocen universalmente– que fácilmente doblan el presupuesto original. Para el Banco Mundial hay promedios habituales de sobrecostos en razón del tipo de proyecto. Por ejemplo, para trenes y metros es del orden del 44.7 por ciento, para puentes y túneles es del orden del 33.8 por ciento, para carreteras del orden del 20.4 por ciento, considerando estudios de alto nivel de especialización en naciones del primer mundo. El Teatro de la Ópera de Sidney costó 14.5 veces su presupuesto de partida (PROPUESTA 349); el rascacielos Burj Khalifa de Dubái, en los Emiratos Árabes, costó 5 veces del valor inicial; el aeropuerto internacional de Hong Kong elevó el monto previsto al empezar la construcción en 8.2 veces; la presa Tres Gargantas en China terminó costando 4.3 veces su presupuesto; el túnel ferroviario San Gotardo en Suiza, 1.4 veces; el Gran Cañón de Boston en los Estados Unidos, 5.2 veces; el Eurotúnel, en la Gran Bretaña y Francia, 3.8 veces; y el Plan Delta en Holanda, 5.5 veces.

Con tales antecedentes en la ingeniería mundial cuando me dicen que el presupuesto de una obra se incrementó significativamente como si eso fuese la prueba más contundente de que hubo corrupción y malversación de fondos, escucho con cierto escepticismo. No niego que eso pueda ser un indicio y que haya desde luego malos contratistas que, coludidos con otros pésimos funcionarios públicos, inventen mayores costos allí donde éstos no son necesarios. Admito, empero, que se necesita comprometer a muchos actores en un acto ilícito como ese para que tenga éxito sin ser descubierto y eso no es fácil.

La prueba ácida, sin embargo, siempre es un peritaje técnico que revele cuánto dinero está invertido en la infraestructura de que se trate, recurso que se ha omitido inexplicablemente en la mayoría de los casos, incluidas las investigaciones realizadas por algunas comisiones del Congreso de la República. La tasación puede arrojar un monto notoriamente superior al del presupuesto. Ese puede ser un primer problema. Sin embargo, si ese monto está en obra es mejor que si no está. Me explico. El peritaje puede concluir en un monto mayor al considerado en el presupuesto pero menor al realmente gastado. Eso es peor porque obliga a determinar las razones de la diferencia. Es posible que se haya invertido más en trabajos que no se advierten a simple vista pero que debían hacerse inevitablemente o que debieron demolerse por ser provisionales, por deficiencias o por ser innecesarios y eso tampoco se ve en una revisión posterior.

También es probable que se hayan inventado obras adicionales que en realidad no se hicieron y que alguien se haya llevado el dinero que la inspección no detecta en la construcción. Esa es una primera hipótesis que exige una aclaración, una investigación y eventualmente una denuncia. Puede aclararse, desde luego, por ejemplo si se debió agregar uno o varios elementos que el expediente técnico no había considerado pero que eran indispensables para lograr el objeto del contrato. Puede investigarse el origen y el destino de esos fondos. Y naturalmente si se comprueba algún delito, debe denunciarse y sancionarse ejemplarmente al responsable.

La inspección también puede determinar que lo que esté puesto en la obra es lo efectivamente invertido, independientemente de si defiere o no del presupuesto de partida. Si es un monto mayor al previsto originalmente pues hay que verificar si los incrementos son razonables y se pueden sustentar. Evidentemente aquí entra un margen de discrecionalidad que juega a favor del ingeniero que diseña el proyecto o que supervisa la ejecución de las obras, que toma decisiones en función de su criterio pero que tampoco puede incorporar medidas totalmente desproporcionadas para enfrentar o superar los inconvenientes que se le presentan. Obviamente quien tiene que definir si sus recomendaciones son procedentes es otro profesional de su misma especialidad y de iguales o superiores calificaciones. No cualquiera.

EL EDITOR