Volver al concurso de méritos

DE LUNES A LUNES

El Reglamento General de las Actividades de Consultoría fue aprobado mediante Decreto Supremo 208-87-EF, el jueves 5 de noviembre de 1987, hace exactamente treinta y un años. A los seis días, el miércoles 11, apareció en el diario oficial El Peruano. Cinco años atrás, el 29 de diciembre de 1982, el presidente Fernando Belaunde Terry había promulgado la Ley de Consultoría 23554, cuyo artículo 2 definió a esta actividad como aquella ejercida por profesionales de todas las especialidades con estudios superiores, debidamente inscritos en los colegios respectivos, en la realización de investigaciones, estudios, diseños, supervisiones y asesorías relacionadas directa o indirectamente con el desarrollo.

El artículo 7 de la Ley creó dos impedimentos para actuar como consultores que delimitaron el campo de acción. El primero comprendía a los funcionarios del gobierno central y de los gobiernos locales y de empresas o sectores públicos descentralizados, habida cuenta de que por entonces no existían los gobiernos regionales. El segundo comprendía a los directores, accionistas mayoritarios, representantes legales, gestores o ejecutivos de empresas privadas proveedoras de materiales, equipos, fabricantes, contratistas o financiadores del proyecto en consulta. La idea era, como es hasta ahora, evitar el conflicto de intereses.

Para la selección de los servicios de consultoría se debían realizar concursos públicos de méritos basados en las calificaciones técnicas de los participantes, estableció el artículo 9, continuando una tradición que venía de muchos años atrás que excluía la evaluación de la oferta económica para los efectos de la calificación de las propuestas, sana práctica que aseguraba la contratación del postor más capacitado para la prestación que se requería pero que exigía, como contrapartida, que los encargados de la evaluación sean profesionales altamente especializados.

El artículo 10 de la Ley creó que el Consejo Nacional Superior de Consultoría (CONASUCO) para supervisar el cumplimiento de la normativa, absolver consultas, dirimir como última instancia administrativa los conflictos que se susciten entre entidades y consultores, imponer sanciones, formular aranceles, organizar el Registro de Consultores –que heredó de la Corporación Financiera de Desarrollo– y elaborar el Reglamento.

El Reglamento, cuyo texto final tuve el alto honor de compilar, revisar y corregir, a su turno, en su artículo 2, identificó entre las actividades sujetas a su ámbito a las investigaciones para elaborar proyectos y definir prioridades y programas de inversión; estudios de prefactibilidad y de factibilidad técnica, económica y financiera de programas y proyectos específicos; estudios de ingeniería y arquitectura; estudios complementarios y de actualización de programas y proyectos; así como estudios básicos de carácter regional o sectorial, de cuencas hidrográficas, de evaluación de recursos humanos y naturales, estudios aerofototraméticos, cartográficos, topográficos y otros vinculados a posibles programas y proyectos específicos y/o a la cuantificación de los requerimientos de inversión en una región o en un sector económico.

Igualmente, estudios preliminares destinados a analizar alternativas desde el punto de vista técnico y económico para tomar una decisión respecto a la conveniencia y oportunidad de realizar un programa de forma más amplia y detallada; estudios orientados hacia la investigación de procesos o la adaptación a los requerimientos del país, dentro del marco de la política nacional de transferencia tecnológica; estudios destinados al fortalecimiento institucional, a la evaluación, desarrollo y perfeccionamiento de métodos de organización de diseño y especificaciones de equipos, de establecimiento de reglamentos, códigos y normas; supervisión de estudios y de construcción de obras de ingeniería y arquitectura, de instalaciones y maquinarias; asesoramiento y seguimiento de las distintas fases de ejecución de proyectos, programas y administración de empresas en general;  y elaboración de términos de referencia y pliegos de especificaciones para invitaciones y convocatorias de servicios de consultoría, ejecución de obras y compras de bienes; inspecciones, peritajes y arbitrajes de obras, equipos y maquinarias, de conformidad con la legislación especial.

Las propuestas se presentaban en tres sobres, el primero contenía los documentos administrativos, el segundo la denominada propuesta técnica y el tercero la denominada propuesta económica. En el primer sobre, según el artículo 37 del Reglamento, sólo se incluía el certificado de inscripción vigente en el Registro Nacional de Consultores que reproducía el nombre del postor y el de sus representantes legales. Estaba terminantemente prohibido exigir cualquier otra inscripción en otro registro. También debía presentarse la promesa de asociación con firmas notarialmente certificadas, incluyendo la designación del representante legal, para el caso de consultores que hubieren decidido concursar en conjunto. Esa asociación en participación fue sustituida en 1997 por el consorcio que subsiste hasta  nuestros días. Los postores extranjeros no inscritos en el RNC consignaban en este primer sobre el poder otorgado a quien los represente, consularmente legalizado y autenticado por el ministerio de Relaciones Exteriores. No se podía solicitar ningún otro documento bajo apercibimiento de ser descalificado.

El segundo sobre, según el artículo 38, contenía la relación de los principales servicios prestados por el consultor, su equipo y las facilidades administrativas con las que contaba así como su organización y personal técnico estable. El currículum de sus principales directivos y del plantel asignado al servicio; un enfoque y concepción del proyecto; comentarios, sugerencias y/o aportes a los Términos de Referencia; plan de trabajo, organización propuesta para el desarrollo del trabajo, programación del servicio y recursos a ser utilizados en la prestación. Adicionalmente, declaraciones del representante legal comprometiéndose a desarrollar el servicio con el personal propuesto y del personal propuesto comprometiéndose a lo mismo.

En el tercer sobre, según el artículo 41 del Reglamento, tenía que estar la propuesta económica del postor, el plazo de ejecución, las fórmulas monómicas o polinómicas de reajuste de precios, la forma de pago, el plazo de validez de la oferta y otras condiciones de similar naturaleza así como el efecto en el costo que podrían tener los aportes a los términos de referencia que hubiere formulado, respecto de los alcances ofrecidos o de las partidas incluidas o excluidas de la oferta, la misma que se presentaba en moneda nacional salvo que la ley o el convenio internacional hubiere establecido alguna otra y que separará las diferentes actividades y conceptos de acuerdo al planteamiento técnico propuesto y a lo establecido en el expediente técnico.

El artículo 52 creó rangos de puntuación para los factores referidos al consultor, al personal asignado al servicio y al servicio mismo que oscilaban entre 20 y 35 puntos para los primeros, entre 30 y 55 para los segundos y entre 15 y 45 para los terceros, de suerte tal que el máximo sea 100 puntos y que se propicie un balance más o menos equitativo entre cada uno de ellos. El artículo siguiente recordaba, en armonía con lo preceptuado en el artículo 9 de la Ley, que sobre la base de la evaluación del segundo sobre se determinaba un orden de méritos en el plazo máximo de treinta días calendario. Para ese efecto, el artículo 54 disponía que cada miembro de la comisión asignaba puntajes a los documentos de ese segundo sobre dentro de los rangos establecidos. A continuación el presidente obtenía el promedio de los puntajes correspondientes a cada postor, sumando los parciales y dividiendo entre el número de miembros. Finalmente, se declaraban aptos a aquellos que alcanzaban un mínimo de 60 puntos. En caso de empate, el orden de méritos se definía por sorteo.

Una vez publicado el orden de méritos, el artículo 59 del Reglamento recuerda que se procedía a abrir la propuesta económica del postor que había ocupado el primer lugar, en su presencia. Su oferta era analizada por la comisión en cuanto a sus alcances y su compatibilidad con los términos expuestos en la propuesta técnica. Efectuado ese análisis se iniciaba la negociación correspondiente. En caso de acuerdo, se procedía a la redacción y suscripción del contrato. Si no había acuerdo en el plazo previsto en las bases, el artículo 60 acota que la comisión daba por terminadas las negociaciones con este postor y se pasaba a invitar al que ocupó el segundo lugar en el orden de méritos con quien se procedía de la misma manera. De no haber acuerdo con el segundo, el artículo 61 facultaba a invitar a los demás postores en la secuencia establecida en el orden de méritos, repitiendo con cada uno el procedimiento seguido con el primero. El artículo 62 prohibía reiniciar negociaciones con un postor con el que ésta ya se hubiese dado por terminada para garantizar el debido proceso.

Ese sistema de adjudicación no ha podido ser superado hasta ahora. La Ley de Contrataciones del Estado y su Reglamento, que unificaron la normativa sobre la materia sustituyendo a esta Ley de Consultoría, al REGAC, al Reglamento Único de Licitaciones y Contratos de Obras Públicas (RULCOP) y al Reglamento Único de Adquisiciones (RUA), no han logrado articular, en lo que al régimen de adjudicación de servicios de consultoría se refiere, básicamente para la elaboración de proyectos y para la supervisión de obras, las seguridades que brindaba la antigua legislación.

Volver al concurso de méritos, calificando con una puntuación diferenciada a cada postor confiando en el criterio de los evaluadores, es una opción que debería analizarse en línea con los resultados que la calificación de las ofertas económicas ha generado en los últimos veintiún años. Desterrar los empates masivos y las evaluaciones pretendidamente objetivas que se prestan a toda clase de maniobras y artilugios destinados a favorecer a menudo a quienes no se encuentran en mejores condiciones de desarrollar los encargos es otra tarea pendiente.

Es hora de recoger las enseñanzas del pasado y de perfeccionarlas con el objeto de garantizar mejores prestaciones para el país y para su desarrollo. Hacerlo en circunstancias en que se celebra un aniversario más del REGAC, no es una mala idea.

EL EDITOR