Los adelantos y el financiamiento de los contratos del Estado

El artículo 38 de la Ley de Contrataciones del Estado faculta a las entidades a entregar adelantos a sus contratistas con la finalidad de otorgarles financiamiento y liquidez para la ejecución de sus trabajos. Le encarga al Reglamento establecer los tipos, condiciones y montos de cada adelanto y la forma en que se amortiza. En ejecución de obras la entidad puede solicitar en las bases que el contratista constituya un fideicomiso para el manejo de los recursos que recibe a título de adelanto y para garantizar que se apliquen exclusivamente a la ejecución del contrato.

El artículo 156 del Reglamento, en cumplimiento de ese mandato, preceptúa que se puede entregar adelantos directos al contratista hasta por el treinta por ciento del monto del contrato siempre que esa posibilidad esté prevista en las bases con las que se convoca el procedimiento. A la solicitud de adelanto debe adjuntarse la garantía y el comprobante de pago correspondientes. El adelanto se amortiza mediante descuentos proporcionales en cada uno de los pagos parciales que se le efectúan al contratista. Cualquier diferencia que se produzca respecto de la amortización se corrige en el siguiente pago o con ocasión de expedirse la conformidad de la prestación.

En el caso de ejecución de obras, el artículo 180 del mismo Reglamento faculta la entrega al contratista de adelantos directos hasta por el diez por ciento –antes era de hasta el veinte– y adelantos por materiales o insumos hasta por el veinte por ciento –antes era de hasta el cuarenta– del monto del contrato. El artículo 181 precisa que si las bases lo han previsto, el contratista, dentro de los ocho días siguientes a la suscripción del contrato, puede solicitar el adelanto directo adjuntando la garantía y el comprobante respectivo. Vencido ese plazo ya no puede solicitarlo. La entidad entrega el adelanto dentro de los siete días de recibida la documentación, pudiendo constituirse un fideicomiso para su administración.

Los artículos 182 y 183 indican que las bases establecen el plazo para solicitar el adelanto para materiales e insumos considerando el calendario de adquisiciones. Vencido ese plazo el contratista tampoco puede pedirlo. La entidad se conduce de conformidad con el Decreto Supremo 011-79-VC y sus disposiciones modificatorias, ampliatorias y complementarias,  que también regulan la amortización de este adelanto mediante descuentos proporcionales en las valorizaciones. Cualquier diferencia se corrige en la siguiente valorización o en la liquidación del contrato. Es responsabilidad del inspector o supervisor verificar que la solicitud de los adelantos para materiales e insumos se haga en forma oportuna y ajustada a lo estipulado en el calendario correspondiente.

Según el artículo 171 del Reglamento la entidad le paga al contratista por las contraprestaciones pactadas dentro de los diez días calendario de otorgada la conformidad. Para las obras, el artículo 194 consagra que las valorizaciones tienen el carácter de pagos a cuenta, concepto fundamental para entender la lógica del financiamiento en materia de contratación pública. Son elaboradas el último día de cada período fijado en las bases, por el inspector o el supervisor y el contratista ejecutor.

En obras contratadas bajo el sistema de precios unitarios, durante su desarrollo las valorizaciones se formulan en función de los metrados ejecutados con las tarifas ofertadas, agregando separadamente los montos proporcionales de gastos generales y utilidad y el porcentaje que corresponda al IGV de ser el caso. En obras contratadas a suma alzada, durante su desarrollo las valorizaciones se formulan en función de los metrados ejecutados aplicando las partidas y precios unitarios del desagregado que dio origen a la propuesta y separadamente se añaden los montos proporcionales de gastos generales y utilidad y el porcentaje del IGV de ser el caso.

La misma norma refiere que bajo el sistema a precios unitarios se valoriza hasta el total de los metrados realmente ejecutados y bajo el sistema de suma alzada se valoriza hasta el total de los metrados del presupuesto de la obra. Los metrados se formulan y valorizan conjuntamente por el contratista y el inspector o el supervisor y son presentados a la entidad dentro de los plazos que establezca el contrato. Si el inspector o el supervisor no se presenta, el contratista la efectúa por su cuenta. El inspector o el supervisor la revisa durante el período de aprobación de la valorización.

Un detalle de suma importancia es que el financiamiento de la obra es responsabilidad de la entidad que la contrata. No del contratista. Exactamente como ocurre con cualquier servicio que uno contrata de manera particular. Lo confirma el artículo 6 de la Ley de Contrataciones del Estado al destacar que los procesos que ella regula son organizados por las entidades como destinatarias de los fondos públicos asignados a la contratación. Lo ratifica el artículo 30 que faculta a la entidad a cancelar el procedimiento en cualquier momento antes de la adjudicación entre otras razones cuando el presupuesto asignado tenga que destinarse a otros propósitos de emergencia declarados expresamente.

Tan cierto es que en todo momento la entidad financia la obra que aun cuando las valorizaciones se hagan en función de los metrados, siempre estará lo recibido por encima de lo pendiente habida cuenta de que siempre habrá un adelanto por amortizar hasta que se llegue al final del contrato, ocasión en que no quedará ningún monto correspondiente a algún adelanto por devolver.

Como las valorizaciones son pagos a cuenta siempre estarán por encima de lo realmente ejecutado, no sólo si a ellas se les agregan los adelantos todavía no restituidos a la entidad, sino porque por la misma lógica del trabajo la idea es no dejar nunca al contratista sin financiamiento para que no se detenga o no haya ningún pretexto para que se detenga la ejecución de la obra en ningún instante. El contratista no pone su capital al servicio de la obra. Eso se podía hacer antes cuando había licitaciones con financiamiento del contratista.

Ahora hasta las bases estandarizadas exigen consignar la fuente de financiamiento que debe corresponder a aquella prevista en la Ley de Equilibrio Financiero del Presupuesto del Sector Público del año fiscal en el cual se convoca el respectivo procedimiento de selección. Siendo que el financiamiento es del Estado y que las valorizaciones a los proveedores son pagos a cuenta, es frecuente que durante la ejecución de una obra subsistan pagos mayores a favor del contratista, porque lo contrario supondría que el contratista está transitoriamente financiando la obra. Cualquier variación que hubiere se concilia finalmente en la liquidación del contrato que se practica luego de que la obra es recibida o de que la última controversia haya sido resuelta y haya quedado consentida, según lo puntualizado en el artículo 209 del Reglamento.