Valores referenciales insuficientes

Desde 1998, año en que entró en vigencia la primigenia Ley 26850, al presupuesto base de las licitaciones y concursos se le denomina valor referencial. Según el artículo 27 de la Ley de Contrataciones del Estado (LCE), promulgada mediante Decreto Legislativo 1017, el valor referencial es el monto que se fija en cada entidad y que sirve para definir el tipo de proceso y gestionar la asignación de recursos necesarios. El dispositivo señala que debe ser calculado sobre la base de un estudio respecto de las posibilidades de precios y condiciones que ofrece el mercado que se efectúa en función del análisis de los niveles de comercialización en armonía con las especificaciones técnicas, los términos de referencia y los costos estimados en el plan anual correspondiente.

El artículo 13 del Reglamento de la LCE agrega que se calcula incluyendo todos los tributos, seguros, transporte, inspecciones, pruebas y, de ser el caso, los costos laborales respectivos conforme a la legislación vigente, así como cualquier otro concepto que le sea aplicable y que pueda incidir sobre el valor de los bienes y servicios a contratar. Añade que las cotizaciones de los proveedores, sobre cuya base se supone que se elabora el valor o presupuesto referencial, deben incluir estos componentes. Se dice igualmente que para la determinación del valor referencial el órgano encargado de las contrataciones está facultado para solicitar el apoyo del área usuaria por ser, según se entiende, la que conoce más del asunto habida cuenta que es la que hace el requerimiento.

Lo que no se conoce mucho es que quienes adquieren bases están facultados para observar el valor referencial y en esa eventualidad el comité especial está obligado a ponerlo en conocimiento del órgano encargado de las contrataciones para que emita su opinión y, si fuera el caso, para que apruebe un nuevo valor referencial previa verificación de la disponibilidad presupuestal. También puede observar el valor referencial el propio comité especial pero naturalmente eso es más improbable pues quienes lo integran forman parte de la misma entidad que convoca el proceso. Ello, no obstante, la norma consigna esa facultad.

Cuando se trata de proyectos de inversión la LCE preceptúa que el valor referencial debe establecerse de acuerdo al monto consignado en el estudio que sustenta la declaración de viabilidad. Para el caso de obras, tanto para ejecución como para consultoría, el valor referencial no puede tener una antigüedad mayor de seis meses y para el caso de bienes y servicios de tres, contados siempre desde la fecha de su aprobación hasta la fecha de la convocatoria del proceso. En ejecución de obras que cuenten con expediente técnico, el artículo 16 del Reglamento precisa que la antigüedad se computará desde la fecha en que se aprueba el correspondiente presupuesto. En cambio, para bienes, servicios y consultoría de obras, se computa desde la aprobación del mismo expediente de contratación. Distinciones absurdas e innecesarias todas ellas pues de lo que se trata es de evitar que los valores pierdan actualidad y ese es un propósito válido para toda clase de procesos.

Respecto al estudio de las posibilidades que ofrece el mercado, el artículo 12 del Reglamento refiere que debe considerar, cuando exista información y corresponda, presupuestos y cotizaciones actualizados que provengan de personas naturales o jurídicas que se dediquen a actividades materia de la convocatoria, a través de portales, páginas web, catálogos, precios históricos, estructura de costos, alternativas existentes según el nivel de comercialización, descuentos por volúmenes, disponibilidad inmediata, mejoras en las condiciones de venta, garan-tías, vigencia tecnológica y otros beneficios adicionales. El estudio debe determinar igualmente la existencia de pluralidad de marcas y/o postores, la posibilidad de distribuir la buena pro, la información que pueda utilizarse para precisar los factores de evaluación y los ajustes que puedan introducirse a las características de lo que se va a contratar.

En ejecución de obras el presupuesto que se establece en el expediente técnico, de conformidad con el artículo 14 del Reglamento, debe considerar la identificación de las partidas y sub partidas necesarias de acuerdo a las características de cada obra, sustentándose en análisis de precios unitarios elaborados considerando los insumos requeridos en las cantidades, precios o tarifas que se ofrezcan en las condiciones más competitivas en el mercado. Además, debe incluir los gastos generales variables y fijos y la utilidad. Deberá finalmente estar suscrito por los quienes lo elaboraron y quienes lo aprobaron. Si se trata de un proceso que se convoca bajo la modalidad de concurso oferta, el valor referencial deberá determinarse teniendo en cuenta el objeto de la obra y su alcance previsto en los estudios de pre inversión que dieron lugar a la viabilidad del correspondiente proyecto, así como el resultado del estudio de las posibilidades de precios de mercado.

En consultoría de obras deberá detallarse, en condiciones competitivas en el mercado, los honorarios del personal propuesto, incluyendo los gastos generales y la utilidad, de acuerdo a los plazos y características definidos en los términos de referencia del servicio requerido.

Ante tal cantidad de exigencias parecería obvio que los valores referenciales terminen reflejando realmente los precios del mercado. Desafortunadamente, no es así. Cumplir todo ese conjunto de obligaciones se ha con convertido en una simple formalidad para la mayoría de entidades que ni siquiera se toman la molestia de actualizar sus fuentes informativas ni los documentos que les sirven de base para obtener los presupuestos. Convocan sus procesos, es cierto, antes de que concluya el plazo de vigencia del valor referencial, pero no indican la fecha de las cotizaciones, de los precios y de los estudios que los sustentan. Esos son los que tienen que actualizarse. Si las operaciones se hacen sobre datos muy antiguos, el resultado por más reciente que sea, también estará desfasado de la realidad. En esas condiciones, con presupuestos insuficientes, obviamente no se puede exigir bienes de primera línea, estudios completos, obras seguras ni servicios eficientes.