DE LUNES A LUNES
El
artículo 10.1 de la Ley de Contrataciones del Estado dispone que la entidad
debe supervisar el proceso de contratación en todos sus niveles, directamente o
a través de terceros. El artículo 10.2 agrega que cuando la supervisión sea
contratada a terceros, el plazo del contrato de supervisión debe estar
vinculado al plazo del contrato de la prestación a supervisar y comprender
hasta la liquidación de la obra o la conclusión del servicio, de acuerdo a lo
que establezca el Reglamento, instrumento que define además los mecanismos a
aplicar en los casos en que surjan discrepancias y estas se sometan a arbitraje,
por el tiempo que dure éste.
La
norma dice que el contrato de supervisión de una obra, por ejemplo, se extiende
hasta que ella se liquide. No dice, con esa misma precisión, cuándo se inicia.
Se limita a consignar que ambos plazos deben estar vinculados. ¿Qué debe
entenderse por eso? ¿Que empiezan juntos? ¿Que el supervisor se selecciona
primero para que después participe en la elección del contratista ejecutor de
la obra? Por de pronto, a favor de esta tesis, el artículo 176.1 del
Reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo 344-2018-EF, anota como la
primera de las condiciones para que se inicie el plazo de ejecución, que la
entidad notifique al contratista quién es el inspector o supervisor, según
corresponda. Ello, no obstante, en el artículo 10.3 de la Ley se estipula que
para iniciar la ejecución de una obra que requiera supervisión puede designarse
un inspector o un equipo de inspectores. El artículo 176.2 del Reglamento
advierte que esa alternativa opera mientras se selecciona al supervisor y
siempre que el monto de la valorización acumulada no supere el límite
establecido en la Ley de Presupuesto del Sector Público para hacer una obra sin
supervisión, que en la Ley 30879 para el año 2019 es por debajo de los 4
millones 300 mil soles, monto que se mantiene inalterable desde el año 2011.
La
valla que ha levantado el Reglamento no parece estar diseñada para evitar la
convocatoria de los procedimientos que la legislación prevé ni para dejar de
contratar supervisores porque si la valorización acumulada se va a calcular
sobre la base de las remuneraciones de esos inspectores provisionales muy
probablemente nunca se llegue a ese límite con lo que alguna entidad perversa podría
terminar sacándole la vuelta a la propia norma, haciendo el trabajo con su
propio personal y petardeando el procedimiento de selección, en lugar de contratar
un supervisor independiente en garantía de un más eficaz control especializado
de toda clase de construcciones.
El
artículo 186.1 del Reglamento, refiere que durante la ejecución de la obra, se
cuenta, de modo permanente y directo, con un inspector o con un supervisor.
Añade que está prohibida la existencia de ambos en una misma obra. A
continuación define al inspector como un profesional al servicio de la entidad,
expresamente designado por ésta, mientras que el supervisor es una persona
natural o jurídica especialmente contratada para dicho fin. Si es una persona
jurídica, debe designar a una persona natural como supervisor permanente de la
obra.
El
artículo 186.2 señala que el inspector y el supervisor deben cumplir, cuando
menos, con las experiencias y calificaciones profesionales que se le exigen al
residente de la obra, reiterando que es obligatorio contratar a un supervisor
cuando el valor de la obra a ejecutar sea igual o mayor al ya citado monto
establecido en la Ley Anual de Presupuesto del Sector Público.
El
artículo 186.3 le impide prestar servicios en más de una obra a la vez al
supervisor de una obra, a la persona natural que actúa como tal o a aquella
otra que actúa en representación técnica de una persona jurídica, a la que el
artículo 186.1 denomina “supervisor permanente de la obra” y este artículo
186.3 denomina “jefe de supervisión”. El mismo dispositivo admite una
excepción: que se trate de obras convocadas por paquete, en cuyo caso, a juzgar
por lo indicado en el artículo 186.4, la participación del supervisor
permanente de la obra o del jefe de supervisión se define en los documentos del
respectivo procedimiento de selección, bajo responsabilidad, considerando la
complejidad y magnitud de las obras a ejecutar.
Es
importante que el Reglamento precise que esta prohibición afecta a la más alta
autoridad de la supervisión en la obra y que no afecta a todos los
profesionales asignados al servicio como equivocadamente algunas entidades
creyeron entender en un principio. Hay ingenieros cuyas participaciones son
esporádicas, intermitentes o incluso periódicas, al empezar, a medio camino o
al finalizar la obra o que simplemente intervienen por horas en función de sus
respectivas especialidades. A ninguno de ellos se les puede exigir una presencia
permanente en la obra.
Tampoco
se le puede obligar al mismo jefe de supervisión a tener una presencia
continua, sin descanso alguno, al pie de la obra. Si ésta se extiende más de un
año es evidente que quien ocupe esa posición tendrá que gozar de vacaciones por
expreso mandato legal, oportunidad en la que de seguro será reemplazado por
otro profesional de idénticas calificaciones. Lo mismo ocurrirá cuando enferme
y no pueda concurrir a trabajar o cuando solicite algún permiso debidamente
justificado. Cuando hay varios turnos que en ocasiones cubren las veinticuatro
horas es imposible pensar que el jefe de supervisión va a estar allí sin
dormir. Tendrá que tener un segundo, igualmente calificado para cumplir con
esas tareas en su ausencia.
La
prohibición de que el jefe de supervisión no forme parte de otro equipo de otra
obra aparece en el Decreto Legislativo 1341 que modifica la Ley 30225 y en el
Decreto Supremo 056-2017-EF modificatorio a su vez del Reglamento aprobado
mediante Decreto Supremo 350-2015-EF. Se ha informado que se inspira en la
necesidad de asegurar la presencia de la más alta autoridad del supervisor en
la misma obra en respuesta a los casos en los que los funcionarios de la
entidad no encontraban un interlocutor del más elevado nivel en el campo. En
algunos procedimientos de selección se ha querido traslapar esta exigencia al
jefe de proyecto que el artículo 188.1 del Reglamento ha reconocido como
responsable técnico del proceso de elaboración del expediente técnico que,
empero, no está facultado para pactar modificaciones al contrato.
El
artículo 188.2 acota que el jefe de proyecto es un profesional ingeniero o
arquitecto colegiado, habilitado y especializado, designado por el contratista
consultor de obra, con no menos de dos años de experiencia en la especialidad
en función de la naturaleza, envergadura y complejidad del servicio. No repite
el impedimento porque evidentemente las actividades son totalmente distintas al
del jefe de supervisión y porque el jefe de proyecto puede liderar más de un
encargo a la vez o desempeñarse en una función diferente en otro equipo de
diseño. Lo que hace mal el artículo es exigir muy poca experiencia para
trabajos que pueden demandar una especialización notablemente más grande. La
referencia a la naturaleza, envergadura y complejidad del proyecto podría
eventualmente dejar abierta esa posibilidad. Ojalá que así se interprete.
Según
el artículo 187.1 la entidad controla los trabajos efectuados por el
contratista a través del inspector o del supervisor, según corresponda. Ellos
deben velar directa y permanentemente por la correcta ejecución técnica,
económica y administrativa de la obra y del cumplimiento del contrato, además
de la oportuna administración de riesgos durante todo el plazo, absolviendo las
consultas que formule el contratista. Se prohíbe que en una misma obra el
supervisor sea ejecutor o integrante del plantel técnico que la ejecuta.
La
referencia al supervisor, en este último extremo del artículo 187.1 –a
diferencia de los otros casos–, debe extenderse a todos los profesionales que
participan en el equipo habida cuenta que, aunque la norma no lo prohíba
expresamente, no parece correcto que un ingeniero miembro del plantel del
supervisor sea parte del equipo profesional de quien ejecuta la obra, conduciéndose
en la práctica como supervisor y supervisado.
El
artículo 187.2 faculta, de otra parte, al inspector y al supervisor a ordenar
el retiro de cualquier subcontratista o trabajador por incapacidad o
incorrecciones que, a su juicio, perjudiquen la buena marcha de la obra; para
rechazar y ordenar el retiro de materiales o equipos por mala calidad o por el
incumplimiento de las especificaciones técnicas y para disponer cualquier
medida generada por una emergencia, no estando autorizado, al igual que el jefe
de proyecto, para modificar el contrato.
Finalmente,
el artículo 187.3 obliga al contratista –se entiende, ejecutor de la obra– a
darle al inspector o al supervisor las facilidades para el cumplimiento de su
función, las cuales están estrictamente relacionadas con ésta. Con frecuencia
es preferible que estas facilidades estén debidamente identificadas en las
bases del procedimiento pues se prestan a diversas interpretaciones y pueden
ser el germen de malas prácticas cuando no de sobornos encubiertos.
Un
mal contratista podría encontrarse tentado de darle a un supervisor
alojamiento, alimentación, vehículos, campamentos que este último ha cotizado
por debajo de sus costos reales con el objeto de asegurarse la adjudicación del
servicio, a cambio de que le apruebe valorizaciones inexactas o le permita
colocar menos concreto y menos fierro en la obra o, peor aún, menos personal o
personal de calificaciones inferiores a las exigidas, amparados por algunas
disposiciones que se prestan para ese contubernio que sólo se evita consignando
muy puntualmente las necesidades que el contratista ejecutor debe
contractualmente proporcionarle a su supervisor.
Hasta
no hace mucho la legislación establecía que la supervisión no podía superar el
diez por ciento del monto de la respectiva obra. Si por causas imputables al
contratista, la obra se atrasaba y el supervisor debía continuar más allá de su
plazo originalmente convenido, toda suma superior a ese límite tenía que ser
asumida por quien la ejecutaba y era el responsable de esa prórroga. Como el
precepto estaba incorporado en la norma, no había forma de pretender aplicarlo a
cambio beneficios impropios e ilegales, que siempre hay que perseguir con todo
el peso de la ley.
EL EDITOR
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